Stawki zabezpieczenia roszczeń w Instalacji Komunalnej

Minęło 1,5 roku od kiedy weszły w życie regulacje związane z obowiązkiem ustanawiania zabezpieczenia roszczeń. Ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018 r., poz. 1592), do ustawy o odpadach dodano, stanowiący wówczas novum dla branży, przepis art. 48a, nakazujący posiadaczom odpadów obowiązanych do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, z wyłączeniem zarządzającego składowiskiem, ustanowienie zabezpieczenia roszczeń w wysokości umożliwiającej pokrycie kosztów wykonania zastępczego np. decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, bądź obowiązku usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku, w tym usunięcia odpadów i ich zagospodarowania łącznie z odpadami stanowiącymi pozostałości z akcji gaśniczej.

W myśl art. 48a ust. 3 ustawy o odpadach, wysokość zabezpieczenia roszczeń liczyć należy jako iloczyn największej masy odpadów, które mogłyby być magazynowane w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub miejscu magazynowania odpadów, z uwzględnieniem wymiarów obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów, oraz stawki zabezpieczenia roszczeń.

Stosunkowo długo, bo aż do 7 lutego 2019 r. oczekiwano na wydanie przez ministra środowiska rozporządzenia w sprawie wysokości stawek zabezpieczenia roszczeń (Dz. U. z 2019 r., poz. 256) [dalej: Rozporządzenie].

W § 2 ust. 1 Rozporządzenie to określiło stawki zabezpieczenia roszczeń w zależności od rodzaju magazynowanych odpadów, z podziałem na poszczególne kategorie, np. 1500 zł  za 1 Mg magazynowanych odpadów niebezpiecznych; 400 zł za 1 Mg w przypadku odpadów palnych magazynowanych selektywnie jak np. papier, tektura, tekstylia, tworzywa sztuczne, w tym folia, oraz opony i inne odpady z gumy; 600 zł za 1 Mg niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych lub odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych, czy też  1 zł za 1 Mg magazynowanych odpadów ulegających biodegradacji będących substratami do wytwarzania lub pozostałościami z wytwarzania biogazu rolniczego, biogazu pozyskanego z oczyszczalni ścieków lub innego biogazu.

Istotne są postanowienia § 2 ust. 2 Rozporządzenia, w świetle którego stawki wynoszą 35% stawek wymienionych powyżej, w przypadku odpadów magazynowanych w regionalnej lub ponadregionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, o którym mowa w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019 r. poz. 2010).

Na etapie przyjmowania ww. Rozporządzenia nie przypuszczano, że jeszcze w czerwcu tego samego roku zgłoszony zostanie projekt, a w lipcu uchwalona zostanie kolejna ustawa wprowadzająca zmiany także w ustawie o odpadach.  Mowa o ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r., poz. 1579) [dalej: nowela]. Wśród szeregu wprowadzonych wówczas zmian, znaczenia nabrało m.in. zniesienie przez ustawodawcę regionalizacji w zakresie gospodarki odpadami, a w konsekwencji zmiana statusu regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Począwszy od wejścia w życie tej noweli, posługiwać należy się pojęciem „instalacji komunalnej”, którą w świetle zmienionego art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach jest instalacja do przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych lub pozostałości z przetwarzania tych odpadów, określona na liście, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1, spełniająca wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, lub technologii, o której mowa w art. 143 tej ustawy, zapewniająca: mechaniczno-biologiczne przetwarzanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i wydzielanie z niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych.

Rzucająca się w pierwszym rzędzie w oczy zmiana dotyczy przede wszystkim instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów, które na gruncie uchylonych przepisów posiadały status regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a po wejściu w życie zmian nie dość, że status RIPOK utraciły, to nie są także kwalifikowane jako instalacje komunalne, w rozumieniu przyjętym na gruncie nowego brzmienia ww. art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach.  

Wejście w życie powyższych zmian w praktyce powodowało i nadal powoduje rozbieżności w zakresie interpretacji i stosowania postanowień Rozporządzenia w zakresie, w jakim akt ten przewiduje możliwość stosowania 35% stawki podstawowej zabezpieczenia roszczeń dla odpadów magazynowanych w RIPOK. Pojawiają się m.in. stanowiska, w świetle których, wobec zniesienia przez ustawodawcę statusu RIPOK, brak jest w stosunku do takich instalacji możliwości dalszego stosowania, preferencyjnej, 35 % stawki zabezpieczenia roszczeń.

W odniesieniu do powyższego należy jednak zauważyć, że mimo wejścia w życie noweli, Rozporządzenie w żądnym zakresie nie zostało zmienione i w niezmienionej postaci obowiązuje począwszy od 12 lutego 2019 r., stanowiąc wykonanie dyspozycji art. 48a ust. 22 ustawy o odpadach, poprzez określenie stawek zabezpieczenia roszczeń za Mg magazynowanych odpadów, z uwzględnieniem właściwości tych odpadów oraz kosztów ich usunięcia z działalności polegającej na zbieraniu lub przetwarzaniu odpadów i ich zagospodarowania.

Należy mieć na uwadze także postanowienia przepisu przejściowego noweli, w świetle którego, regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, o których mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 i 3 ustawy o odpadach (MBP i składowiska odpadów), stają się instalacjami komunalnymi, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w brzmieniu nadanym nowelą (art. 17 ust. 1 noweli). Zgodnie z art. 17 ust. 2 noweli, ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, rozumie się przez to instalację komunalną, w rozumieniu przyjętym na gruncie zmienionego art. 35 ust. 6 pkt 1 i 3 uo. Skoro zatem w Rozporządzeniu mowa jest o regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, to w myśl przywołanej regulacji przejściowej, rozumieć przez nią należy instalację komunalną.

W konsekwencji, przypisaną dla RIPOK stawkę zabezpieczenia roszczeń za 1 Mg magazynowanych odpadów w wysokości 35% stawki podstawowej, stosować należy w dalszym ciągu w odniesieniu do instalacji, których status w tym zakresie uległ zmianie. W praktyce będzie to w istocie instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, jeśli wziąć pod uwagę, że zarządzający składowiskiem odpadów zabezpieczenia roszczeń z art. 48a uo ustanawiać nie musi, a instalacje do przetwarzania odpadów zielonych i innych bioodpadów w ogóle nie posiadają statusu Instalacji Komunalnej.

W odniesieniu do powyższego należy wskazać, iż ewentualne przyjęcie o braku możliwości stosowania 35% stawki zabezpieczenia roszczeń dla instalacji, których status wskutek zmiany prawa uległ zmianie z RIPOK na Instalację Komunalną, godziłoby w chronioną Konstytucją RP, zasadę ochrony praw nabytych. Jest to zasada prawa konstytucyjnego, której treścią jest zakaz arbitralnego odbierania lub ograniczania przez zmianę przepisów prawa praw podmiotowych (i ich ekspektatyw).[1]

O ile w stosunku do funkcjonujących w dacie wejścia w życie noweli i Rozporządzenia instalacji komunalnych (dawnych RIPOK), przepis przejściowy rozwiać powinien wątpliwości, tak mogą one się nadal pojawiać w stosunku do tych instalacji, które dopiero zaczną funkcjonować jako Instalacje Komunalne. Uwzględniając powyższe, zasadnym wydaje się jednak w takim wypadku również przyjęcie, że za każdym razem, kiedy ustawodawca mówi o RIPOK, mówi o „Instalacji komunalnej”, w rozumieniu art. 35 ust. pkt 1 i 3 uo, zarówno tej funkcjonującej w momencie zmiany prawa, jak i tej dopiero planowanej.

Przyjęcie bowiem, że tylko w stosunku do instalacji funkcjonujących w momencie zmiany prawa, których status uległ wówczas zmianie z RIPOK na Instalację Komunalną stosować można 35% stawkę zabezpieczenia roszczeń, stanowiłoby naruszenie, wyeksponowanej w art. 32 Konstytucji RP, zasady równości wobec prawa. W świetle stanowiska doktryny, respektowanie tej zasady wymaga zachowania równości zarówno na płaszczyźnie stanowienia prawa (równość wobec prawa), jak i na płaszczyźnie stosowania prawa. Formuła, nakazująca takie samo traktowanie osób znajdujących się w takiej samej sytuacji oraz odmienne traktowanie osób znajdujących się w sytuacji odmiennej, adresowana jest przede wszystkim do prawodawcy.[2]