Moce przerobowe instalacji wpisane w WPGO w sprawie o zmianę pozwolenia zintegrowanego

„Z istoty planu gospodarki odpadami wynika, że zawarte w nim dane, w tym dotyczące mocy przerobowych instalacji, nie warunkują możliwości uzyskania określonego uprawnienia.”

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał skargę zakładu zagospodarowania odpadów na decyzję Ministra Środowiska, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego odmawiającą spółce dokonania zmiany pozwolenia zintegrowanego w zakresie zwiększenia mocy przerobowych instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. IV SA/Wa 1468/18, Sąd uchylił decyzję Ministra Środowiska w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Środowiska wskazywał m.in., że plany gospodarki odpadami służą analizie stanu istniejącego oraz określeniu celów i sposobów ich osiągnięcia w zakresie gospodarki odpadami, przy czym szczegółowe informacje dotyczą odpadów komunalnych i niektórych odpadów z przetworzenia odpadów komunalnych. Poprzez plany powinno nastąpić zbilansowanie ilości wytwarzanych odpadów na obszarze regionów gospodarki odpadami komunalnymi z mocami przerobowymi instalacji niezbędnych do ich zagospodarowania. W zakresie określenia (ujęcia) instalacji oznacza to nie tylko wskazanie istniejących oraz planowanych instalacji, ale również wskazanie mocy przerobowych przypisanych do poszczególnych instalacji. Przywołując w decyzji znaczenie oraz zakres planów gospodarki odpadami, Minister Środowiska wskazywał, że maksymalne moce przerobowe tzw. przepustowość (czyli największa ilość odpadów, która może być przetworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy instalacji) w zakresie zmieszanych odpadów komunalnych (20 03 01), a także powstających z nich po przeprowadzeniu mechanicznej obróbki odpadów oznaczonych kodem 19 12 12 przeznaczonych do biologicznego przetwarzania w ciągu technologicznym instalacji nie ulegają zmianie w analizowanej sprawie i stanowią niezmienne wartości określone w planie w chwili obecnej. W ocenie organu, skoro w postanowieniach WPGO, jak też w Planie inwestycyjnym, w odniesieniu do prowadzonej przez spółkę instalacji, nie zostało przewidziane zwiększenie mocy przerobowych części mechanicznej instalacji, wydanie decyzji w przedmiocie zmiany (zwiększenia) tych mocy powodowałoby niezgodność z postanowieniami planu gospodarki odpadami. Zdaniem Ministra, jedyną dopuszczalną możliwością zmiany parametrów technicznych prowadzonej instalacji - jej mocy przerobowych jest umieszczenie jej w Planie inwestycyjnym, a więc wskazanie, że mamy do czynienia z rozbudową/modernizacją instalacji.

Ze stanowiskiem prezentowanym przez Ministra Środowiska nie zgodziła się, wnioskująca o zmianę decyzji spółka prowadząca zakład. Reprezentowana w postępowaniu przez Kancelarię Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, zarzuciła organowi przede wszystkim, iż nie ma podstaw prawnych, aby poprzez zapisy planu gospodarki odpadami informujące o wydajnościach technologicznych instalacji, jako aktu o charakterze nienormatywnym, reglamentować działalność spółki i odmawiać uwzględnienia wniosku, w zakresie formalnego dostosowania mocy przerobowych instalacji, do faktycznie przez nią posiadanych. Stanowi to w ocenie spółki ograniczenie jej konstytucyjnego prawa prowadzenia działalności gospodarczej postanowieniami aktu nie stanowiącego źródła prawa powszechnie obowiązującego. W dalszej kolejności spółka podnosiła, iż przywoływany przez organ przepis art. 186 ust. 1 pkt 1 prawa ochrony środowiska, mający stanowić podstawę do odmowy zmiany pozwolenia zintegrowanego, traktując o „sposobie postępowania z odpadami” nie dotyczy warunków technologicznych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie ich przepustowości. Zdaniem Spółki, przepis ten dotyczy „sposobów prowadzenia gospodarki odpadami”, w tym zapewnienia określonych metod i wymagań w zakresie postępowania z odpadami, umożliwiających realizację celów przyjmowanych w gospodarce odpadami, a nie kwestii technologicznych wydajności instalacji. Przypisane dla danej instalacji wydajności technologiczne podlegają stosownej ocenie z punktu widzenia dopuszczalnych emisji instalacji oraz jej oddziaływania na środowisko w postępowaniu administracyjnym i tylko i wyłącznie w tym postępowaniu, a nie w planie gospodarki odpadami, są wiążąco ustalane. W złożonej skardze Spółka zarzucała organowi także niewłaściwe zastosowanie i interpretację art. 35a ustawy o odpadach. Przepis ten traktuje o planie inwestycyjnym stanowiąc o jego zakresie i przedmiocie, odnoszącym się w istocie do planowanych inwestycji w zakresie infrastruktury dotyczącej odpadów komunalnych.  W przedmiotowej sprawie organ błędnie wskazywał, iż jedyną dopuszczalną możliwością zmiany parametrów technicznych instalacji – mocy przerobowych, jest jej ujęcie w planie inwestycyjnym, a więc wskazanie, że mamy do czynienia z rozbudową (modernizacją) takiej instalacji, Ani Marszałek Województwa, ani Minister Środowiska nie uwzględniły natomiast, że wnioskowana zmiana pozwolenia zintegrowanego nie wiązała się z żadną rozbudową bądź modernizacją prowadzonej instalacji, lecz z konieczności formalnego dostosowania posiadanej decyzji do istniejących, faktycznych i udokumentowanych możliwości przerobowych instalacji. W tym aspekcie zwrócono uwagę także na fakt, iż organy obu instancji pominęły prezentowany w sprawie materiał dowodowy, zwłaszcza opinie i protokoły potwierdzające rzeczywiste, maksymalne wydajności technologiczne instalacji.

Oceny zgodności sposobu gospodarowania odpadami z postanowieniami WPGO nie należy utożsamiać z jakąkolwiek informacją zawartą w tym dokumencie planistycznym

W rezultacie rozpoznania sprawy przez WSA w Warszawie, Sąd ten wskazał, że zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy prawa materialnego, jak też prawa procesowego. Wnioskowana przez spółkę zmiana dotycząca zwiększenia mocy przepustowej eksploatowanej instalacji MBP została zakwalifikowana przez organ I instancji jako zmiana istotna związana ze zmianą funkcjonowania instalacji, a zatem taka, która mogłaby powodować zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko – i to z tego punktu widzenia organ powinien oceniać dopuszczalność dokonania zmiany funkcjonowania instalacji. Sąd wskazał, iż organy rozpoznające wniosek ograniczyły zakres ustaleń w sprawie do zbadania zgodności wnioskowanej zmiany w zakresie mocy przerobowej instalacji z planem gospodarki odpadami. Analiza treści tego dokumentu planistycznego została jednak ograniczona wyłącznie do ustalenia, jakie wartości w zakresie mocy przerobowej wskazano w planie dla funkcjonującej instalacji. Na tej podstawie organy dokonały oceny o niezgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z planem gospodarki odpadami, w odniesieniu do której Sąd wskazał, iż zgodności sposobu gospodarowania odpadami z planem gospodarki odpadami nie należy utożsamiać z jakąkolwiek informacją zawartą w tym dokumencie. WSA w Warszawie podzielił prezentowane w sprawie stanowisko, iż określenie mocy przerobowej instalacji dotyczy kwestii emisyjności i nie należy do właściwości sejmiku województwa. W ocenie Sądu, z istoty planu wynika, że podane w nim dane są wartościami planistycznymi (prognozami, szacunkami), a nie normami prawnymi. Plan gospodarki odpadami uchwalany jest w oparciu o prognozy i dane przesłane z gmin. Sam plan nie stwarza praw i obowiązków po stronie instalacji, lecz zasadniczo odzwierciedla określone tendencje na rynku odpadów. W konsekwencji, zawarte w tym dokumencie dane, także te dotyczące mocy przerobowych instalacji już funkcjonujących bądź planowanych, nie warunkują możliwości uzyskania określonego uprawnienia. Sąd podzielił stanowisko skarżącej spółki, iż nieuprawniona jest próba dowodzenia przez organ, że każda informacja (w tym przypadku dotyczący mocy przerobowych instalacji) zawarta w planie ma charakter wiążący.

W świetle prezentowanego przez Sąd stanowiska, ustalenia faktyczne w zakresie mocy przerobowych niewątpliwe służą bilansowaniu mocy przerobowych instalacji i napływającego strumienia odpadów, by nie doszło do sytuacji zagrażającej środowisku związanej z brakiem możliwości zagospodarowania tych odpadów w danym regionie, zgodnie z zasadą samowystarczalności i bliskości oraz hierarchią sposobów postępowania z odpadami. Uwzględnienie w ramach tego bilansowania informacji dotyczącej mocy przerobowej danej instalacji, a nawet brak prognozowania co do planowanej rozbudowy instalacji, nie pozbawia jednak podmiotu eksploatującego instalację możliwości domagania się zmiany pozwolenia zintegrowanego, w zakresie dotyczącym mocy przerobowej instalacji.

W konsekwencji, uwzględniające stanowisko skarżącej, Sąd doszedł do przekonania, że twierdzenie organu, iż tylko uwzględnienie zwiększenia mocy przerobowych instalacji w planie inwestycyjnym uprawnia do dokonania w tym zakresie zmiany pozwolenia zintegrowanego jest nieuprawnione i stanowi rezultat błędnej wykładni art. 35 i art. 35a ustawy o odpadach.  W odniesieniu do przesłanki odmowy wydania decyzji, określonej w art. 186 ust. 1 poś, obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy sposób gospodarowania odpadami, jaki zamierza prowadzić skarżąca spółka, jest niezgodny z planem gospodarki odpadami w takim znaczeniu, w jakim dokument ten kształtuje cele i kierunki działań dotyczące gospodarowania odpadami w tym regionie. Kwestia mocy przerobowych planowanej dla instalacji, jako samodzielna kwestia powinna podlegać merytorycznej ocenie organu w ramach oceny dopuszczalności zmiany decyzji z punktu widzenia innych przesłanek określonych w art. 186 ust. 1 prawa ochrony środowiska, a więc akceptowalnych emisji instalacji oddziałujących na środowisko.