Skarga na WPGO

Bacząc na trwające w urzędach marszałkowskich, intensywne prace nad aktualizacją wojewódzkich planów gospodarki odpadami [dalej: WPGO] wraz z planami inwestycyjnymi, śmiało rzec można, iż walka zarządzających instalacjami o „być albo nie być” w treści Planu zaczęła się jakby od początku.

Posiadanie przez podmiot prowadzący, lub dopiero zamierzający prowadzić, działalność na rynku gospodarki odpadami komunalnymi stosownego wpisu w WPGO, wielokroć stanowić będzie o kontynuowaniu bądź prowadzeniu działalności w tej branży. Wynika to z obowiązującego prawa, w szczególności z postanowień ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku[1] [dalej: u.c.p.g.], w świetle której odpady komunalne nie mogę trafiać do instalacji innej niż regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych [dalej: RIPOK] (por. art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.), a status taki uzyskać można w pierwszej kolejności poprzez uwzględnienie instalacji jako takiej w WPGO, a dalej w treści uchwały w sprawie wykonania WPGO, podejmowanych przez sejmik województwa w trybie art. 36 ust. 2 oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach[2] [dalej: u.o.]

Co więcej, zważywszy na treść art. 38a u.o., brak właściwego wpisu w WPGO oznaczać będzie, że przedsiębiorca nie uzyska wymaganych prawem decyzji warunkujących realizację zamierzonej inwestycji, czy też warunkujących eksploatację instalacji do zagospodarowania odpadów komunalnych. Zgodnie z tym przepisem jeśli instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, kompostowania lub składowisko odpadów komunalnych, nie zostaną ujęte w WPGO, właściwy organ odmówi wydania decyzji środowiskowej, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji.

Starania przedsiębiorców w kierunku spełniania wymogów prawnych związanych z uzyskaniem statusu i wpisu w WPGO, a przy tym roztaczająca się wizja pojawienia się działalności konkurencyjnej na tym samy rynku sprawiać będą, że przedsiębiorcy wykorzystywać będą istniejące środki prawne mające na celu zablokowanie, szczególnie nowych inwestycji, w celu wyeliminowania mało pożądanej konkurencji.

Na etapie procedowania nad kształtem WPGO, każdy z przedsiębiorców ma możliwość wypowiedzieć się co do projektowanych treści, wnosząc do projektu stosowne wnioski lub uwagi w ramach konsultacji społecznych przeprowadzanych w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach na środowisko[3]. Należy jednak pamiętać, że składane w tym trybie wnioski i uwagi organ weźmie pod uwagę, lecz nie są one dla niego wiążące.

Środkiem umożliwiającym kontrolę legalności uchwały podjętej w przedmiocie WPGO jest skarga do sądu administracyjnego. W celu dokonania przez sąd administracyjny kontroli legalności postanowień WPGO i merytorycznego wypowiedzenia się co do zasadności uwzględnienia określonej instalacji w WPGO jako RIPOK, skarżący musi najpierw spełnić szereg wymogów formalnych.

Dla skutecznego wniesienia skargi i przyjęcia jej przez sąd do dalszego procedowania przedsiębiorca zamierzający kwestionować postanowienia WPGO musi w pierwszej kolejności wystosować do sejmiku województwa odpowiednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Brak odpowiedzi organu bądź nieuwzględnienie złożonego wezwania otworzy przedsiębiorcy drogę do wystąpienia ze stosowną skargą do sądu administracyjnego.

Złożenie przez przedsiębiorcę skutecznej skargi na postanowienia WPGO, w tym, w zakresie, w jakim kwestionować on zamierza wpisy dotyczące konkurencyjnej RIPOK, wymaga wykazania, że skarżący posiada wymaganą w każdym przypadku legitymację skargową. Oceny posiadania legitymacji procesowej dokonuje sąd administracyjny biorąc pod uwagę zarówno interes prawny skarżącego, jak też sposób naruszenia zaskarżoną uchwałą chronionego prawem interesu prawnego albo uprawnienia.

O ile wykazanie się przez danego przedsiębiorcę posiadaniem interesu prawnego będzie w konkretnym przypadku możliwe, to jednak należy pamiętać, że to nie wystarczy, aby skutecznie domagać się kontroli WPGO ze strony sądu administracyjnego. Słusznie w tym zakresie wskazał m.in. NSA, że nie sam fakt posiadania interesu prawnego jest warunkiem uznania legitymacji skarżącego, ale przede wszystkim jego naruszenie, które można uznać za niebudzące wątpliwości[4].

W praktyce okazuje się, że wykazanie istnienia w danej sprawie legitymacji skargowej nie będzie takie proste. Należy mieć na uwadze w szczególności, iż zgodnie z ujednoliconym stanowiskiem interes prawny musi mieć charakter osobisty, własny, zindywidualizowany, konkretny, aktualny i wynikający z norm prawa materialnego^[5], a skarga dotyczyć może tylko „własnej sprawy administracyjnej”.[6]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie[7], wskazał, iż nie stanowi naruszenia interesu prawnego podnoszenie okoliczności, że w konsekwencji przyznania statusu RIPOK w tym samym regionie innej, konkurencyjnej instalacji ograniczone zostały posiadane dotąd uprawnienia skarżącego, jako jedynego, funkcjonującego dotąd RIPOK-a. Zdaniem Sądu, w zaistniałej sytuacji skarżący wypowiada się w istocie o swoim interesie faktycznym, który nie stanowi podstawy dla wymaganej legitymacji skargowej.

Stanowisko analogiczne do prezentowanego wygłosił NSA[8] wskazując, że  „interes prawny, zgodnie z art.90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa uprawniający do zaskarżenia uchwały sejmiku województwa zmieniającej uchwałę w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami [...] ma jedynie prowadzący tę instalację, której status prawny został tą uchwałą określony poprzez wskazanie tej instalacji jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub jako instalacji do zastępczej obsługi regionu. Interesu tego nie mają natomiast inne podmioty, w tym przedsiębiorcy prowadzący inne tego typu instalacje w tym samym regionie gospodarki odpadami komunalnymi”.

Rozpatrując skargę spółek, których instalacje nie zostały uwzględnione w treści WPGO, Naczelny Sąd Administracyjny[9] wskazał m.in., że w demokratycznym państwa prawa nie do zaakceptowania jest uznanie, że spółki (w tym spółki, których instalacja nie została uwzględniona w WPGO) nie mają interesu prawnego do zaskarżenia WPGO, skoro uwzględnienie ich instalacji w tym planie stanowi kluczową przesłankę do wydania dla tych podmiotów decyzji o pozwoleniu na budowę składowisk odpadów.

W świetle powyższego wydawać by się mogło, że linia orzecznicza została w przedmiotowym zakresie dość jednolicie ukształtowana. Zwrócić należy jednak uwagę na pogląd NSA, w świetle którego, w sytuacji, gdy pozostaje poza sporem, że przedsiębiorstwo dysponuje w danym regionie instalacją, której możliwość wykorzystania może być ograniczona wobec uzyskania określonego statusu przez instalację podmiotu konkurencyjnego (zakwalifikowanie jako instalacja regionalna), ma ono interes prawny w rozumieniu dyspozycji art. 90 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie województwa[10] w kwestionowaniu wadliwych, w jego ocenie, postanowień uchwały wykonawczej [odpowiednio: postanowień WPGO] w zakresie, w jakim mogą one dotyczyć zindywidualizowanych interesów gospodarczych.

Należy w związku z powyższym wskazać, że dopiero praktyka orzecznicza pokaże w jak szerokim zakresie sądy administracyjne pojmować będą zagadnienie istnienia w danym przypadku legitymacji skargowej, w szczególności po stronie tych skarżących, którzy kwestionować będą zapisy dotyczące uwzględnionych w WPGO, konkurencyjnych instalacji do zagospodarowania odpadów. Należy mieć nadzieję, że to ostatecznie nastąpi, zważywszy, że, jak można sądzić, liczba skarg wnoszonych przez podmioty zarządzające instalacjami na WPGO, nie będzie malała.