Interes prawny w skardze na uchwałę wykonawczą do WPGO

Przyznanie instalacji statusu RIPOK nie tworzy wymaganej legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie wykonania WPGO po stronie podmiotu prowadzącego konkurencyjną instalację, której statusu uchwała ta nie dotyczy.

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r. (sygn. II OSK 1896/15) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 kwietnia 2015 r. (sygn. II SA/Op 551/14) w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami.

Uchwałą podjętą na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 38 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 ustawy o odpadach, sejmik województwa dokonał zmiany uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami [dalej: uchwała wykonawcza], przyznając dwóm instalacjom w regionie, tj. instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów oraz kompostowni, status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Do czasu podjęcia ww. uchwały, w tym samym regionie funkcjonowały już instalacje o statusie RIPOK,  przetwarzające odpady zarówno w procesach MBP, jak i poprzez kompostowanie.

W uzasadnieniu podjętej uchwały organ odwołał się między innymi do treści art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach, wskazując iż uchwała wykonawcza podlega obligatoryjnej zmianie m.in. w przypadku zakończenia budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami [dalej: WPGO].

Okoliczność zakończenia, planowanej już na etapie opracowywania WPGO, budowy instalacji regionalnej stanowiła podstawę do wnioskowania przez podmiot eksploatujący instalację, o zmianę uchwały wykonawczej. W rezultacie zbadania spełniania przez nowe instalacje niezbędnych wymogów dla stwierdzenia zakończenia budowy oraz posiadania statusu RIPOK, sejmik województwa, w uzasadnieniu uchwały wskazał m.in., że spółka uzyskała wymagane pozwolenia  na eksploatację instalacji tj. pozwolenie na użytkowanie oraz pozwolenie zintegrowane.

Wpisanie przedmiotowych instalacji do uchwały wykonawczej jako RIPOK stanowić miało dla innego podmiotu prowadzącego w tym samy regionie instalacje regionalną w zakresie MBP, podstawę do wniesienia skargi na uchwałę zmieniającą uchwałę wykonawczą. W złożonej skardze zarzucono organowi szereg naruszeń, w tym m.in. naruszenie art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach.

Skarżąca spółka wskazała, że instalacja konkurencyjnej spółki nie powinna być uwzględniona w uchwale do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jako regionalna instalacja przetwarzania odpadów komunalnych, z uwagi na nie spełnianie przez nią standardów określonych w planie gospodarki odpadami oraz w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Skarżąca wywiodła swą legitymację skargową między innymi z faktu, iż przed podjęciem zaskarżonej uchwały wykonawczej tylko ona prowadziła RIPOK w regionie, zdolną przetwarzać wszystkie przyjmowane odpady w sposób inny niż przez ich składowanie.  Zdaniem skarżącej spółki, podjęcie przez organ zaskarżonej uchwały, uwzględniającej w swojej treści inną RIPOK, mającą prowadzić tożsamą działalność na tym samym terenie, stanowi, iż część odpadów trafiać będzie do regionalnej instalacji prowadzonej przez konkurencyjną spółkę, co narusza interes prawny skarżącej przez ograniczenie jej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na dotychczasowym poziomie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. (sygn. II SA/Op 551/14), nie wdając się w rozpoznanie sprawy co do meritum, oddalił skargę skarżącej spółki, odmawiając jej wymaganej legitymacji skargowej. Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia interesu prawnego spółki, a skarżąca powinna wykazać, że skarżona przez nią uchwała „ingeruje w jej wyraźnie określony, sprecyzowany, indywidualny, konkretny, realny oraz osobisty interes prawny bądź w takie samo uprawnienie”.

Tym samym, WSA podkreślił, że skarżącej spółce nie zagwarantowano pozycji właściciela jedynej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w danym regionie, a wobec zrealizowania inwestycji w postaci budowy RIPOK-MBP przez inny podmiot, organ był wręcz zobowiązany do dokonania zmiany w uchwale wykonawczej na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy o odpadach.

Zdaniem WSA, dokonana przez organ zmiana uchwały wykonawczej nie ingeruje w uprawnienia przyznane skarżącej spółce, gdyż wskutek jej podjęcia nie zmieniła się ani ranga przypisana prowadzonym przez nią instalacjom, ani też zakres terytorialny świadczonych przez nią usług. Nie można, zdaniem Sądu I instancji, wyprowadzać interesu prawnego z samego faktu prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności na terenie danego regionu, choćby przedsiębiorca ten był zainteresowany w zachowaniu korzystnych dla niego rozwiązań, które zapewniają jego pozycję wyłączności na rynku, umożliwiającą osiągnięcie jak najwyższych zysków

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając mu naruszenie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 , art. 9l ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z art. 35 ust. 6, art. 36 ust. 6, art. 38 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i żądając jego uchylenia w całości.

W skardze kasacyjnej zaprezentowano stanowisko, że skarżona uchwała bezpośrednio wpływa na przysługujący skarżącej zakres uprawnień i obowiązków, gdyż radykalnie go zmniejsza, a w dalszej kolejności godzi także w jej interes ekonomiczny.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, system zagospodarowania odpadów ma charakter zamknięty w zakresie praw i obowiązków ciążących na wszystkich podmiotach funkcjonujących w ramach tego systemu. Przywołując na potrzeby skargi kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca wskazała m.in., że podmiot, który prowadzi RIPOK w danym regionie gospodarki odpadami komunalnymi posiada interes prawny w kwestionowaniu uchwał  przyznających analogiczny status innym instalacjom z tego samego regionu.

Argumentem, mającym przemawiać za posiadaniem przez skarżącą spółkę legitymacji skargowej w sprawie miały być także okoliczności posiadania przez instalację skarżącej kasacyjnie statusu instalacji zastępczej wobec konkurencyjnej RIPOK i konieczności pozostawania w gotowości, w razie gdyby ta RIPOK ulegała awarii lub nie mogła przyjmować odpadów z innych przyczyn.

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r. (sygn. II OSK 1896/15) Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za bezzasadną oddalił ją w całości.

Rozstrzygając kwestię posiadania przez skarżącą kasacyjnie legitymacji skargowej, NSA odwołał się do treści art. 90 ust.1 ustawy o samorządzie województwa. Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

NSA zaznaczył, że skarżąca spółka nie wskazała żadnej normy prawnej, z której można byłoby wywieść interes prawny, uprawniający ją do wniesienia skargi na uchwałę wykonawczą sejmiku województwa.

Podzielając stanowisko prezentowane przez Sąd I instancji, NSA uznał, że przedmiotowa uchwała nie spowodowała zmiany ani statusu instalacji prowadzonych przez skarżącą spółkę, ani też zakresu jej obowiązków jako podmiotu prowadzącego te instalacje. Zdaniem NSA, wskazanie przez uchwałę wykonawczą nowych instalacji regionalnych i stworzenie przy tym konkurencji oraz alternatywy rynkowej w granicach regionu nie oddziałuje na prawne położenie skarżącej spółki, a co najwyżej wpłynąć może na wielkość strumienia odpadów kierowanego do instalacji oraz liczbę zawieranych umów. Te uwarunkowania, choć niewątpliwie mają dla skarżącej pierwszorzędne znaczenie, to jednak należą do sfery faktu, a nie prawa.

NSA nie podzielił przy tym prezentowanego przez skarżącą stanowiska, że do naruszenia interesu prawnego może dojść wyłącznie wówczas, gdy uchwała zmieniająca uchwałę wykonawczą jest korzystna dla konkurencyjnej spółki. Niezależnie bowiem od jej treści, ma ona znaczenie wyłącznie dla interesu prawnego podmiotu prowadzącego instalację, o której statusie rozstrzyga. Tym samym uchwała wykonawcza nie zmienia sytuacji prawnej innych przedsiębiorców funkcjonujących w danym regionie gospodarki odpadami komunalnymi poza tymi, których statusu bezpośrednio dotyczy,  pomimo, że faktycznie wpływać może na stosunki rynkowe w danym regionie oraz warunki prowadzenia działalności gospodarczej.

Biorąc pod uwagę całość okoliczności sprawy NSA wskazał, że wymaganą w art. 90 ustawy o samorządzie województwa legitymację skargową dla zaskarżenia uchwały wykonawczej ma jedynie przedsiębiorca prowadzący tę instalację, której status prawny został określony poprzez wskazanie (lub nie wskazanie) w uchwale jako RIPOK, a nie inny przedsiębiorca prowadzący RIPOK w tym samym regionie gospodarki odpadami komunalnymi.