Inwestor może zaskarżyć Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami

Prowadzący składowisko odpadów może posiadać interes prawny dla zaskarżenia WPGO.

Skargę na uchwałę Sejmiku Województwa w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami [dalej także: WPGO] wniosły Spółki prowadzące w danym regionie działalność w zakresie gospodarki odpadami. Naruszenie swojego interesu prawnego wywodziły z faktu, że stosownie do art. 52 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.), [dalej także ustawa o odpadach], pominięcie w WPGO planowanych przez nie instalacji, uniemożliwi im uzyskanie pozwolenia na ich budowę i realizację zamierzeń inwestycyjnych w postaci budowy składowiska odpadów. Zdaniem inwestorów, nie uwzględnienie planowanych instalacji w WPGO stawia je w gorszym położeniu gospodarczym. Wynika to z tego, że cały strumień odpadów komunalnych wytwarzanych w regionie przetwarzany będzie w istocie w instalacjach finansowanych ze środków publicznych z wykluczeniem inwestorów prywatnych, co w konsekwencji ogranicza prowadzenie działalności przez Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 309/13) oddalił skargę Spółek, odmawiając im legitymacji skargowej w sprawie. Zdaniem Sądu poprzez wydanie zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia ich interesu prawnego. WSA w pierwszej kolejności podkreślił, że nie można uchwały w sprawie WPGO uznać za akt prawa miejscowego, ponieważ nie zawiera norm powszechnie obowiązujących. Zdaniem WSA, WPGO należy uznać za tzw. akt kierownictwa wewnętrznego, stanowiący ramowy program działania na danym obszarze w zakresie gospodarki odpadami, który skierowany jest do organów administracji publicznej, nie zaś do podmiotów zewnętrznych wobec administracji. W ocenie WSA, z przepisów ustawy o odpadach, nie wynika, żeby na organie ciążył obowiązek wskazania w planie zamierzonej budowy składowiska odpadów, a treść upoważnienia ustawowego wyklucza, żeby plany gospodarki odpadami mogły bezpośrednio rozstrzygać o prawach lub obowiązkach podmiotów zewnętrznych.

Sąd I instancji wskazał również, że WPGO jest opracowywany na konkretny okres i podlega aktualizacji, nie rzadziej niż raz na 6 lat. Istnieje, zatem możliwość jego dostosowania w każdym czasie do zmiany stanu faktycznego. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności WSA stwierdził, że zaskarżony plan nie narusza interesu prawnego Spółek.

W skargach kasacyjnych od powyższego wyroku, Spółki zarzuciły Sądowi I instancji m.in. dokonanie błędnej wykładni art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2015, poz. 1392) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 6) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej także: p.p.s.a.]. Zdaniem Skarżących, odmówienie im legitymacji skargowej uniemożliwiło dokonanie sądowej kontroli zgodności z prawem uchwały w sprawie WPGO, która w istocie wykluczyła możliwość realizacji inwestycji w postaci rozbudowy składowiska odpadów.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r. (sygn. II OSK 2154/13) stwierdził, że w przeciwieństwie do uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, sam WPGO nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego. Nie wyklucza to jednak możliwości zaskarżenia WPGO przez podmioty, które wykażą, że posiadają w tym zakresie interes prawny, a następnie, że ich interes prawny został faktycznie naruszony. Pozostawienie możliwości zaskarżenia WPGO jest o tyle istotne, że jego ustalenia są następnie wiążące dla uchwały sejmiku województwa w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, co wynika wprost z art. 52 ust. 4 ustawy o odpadach.

Podstawę do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie WPGO stanowi art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z ich treścią, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie także w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż akty prawa miejscowego. Uprawnionym do złożenia skargi jest zaś każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskutek czynności prawnej lub faktycznej organu samorządu województwa, bądź też jego bezczynności.

Uzasadniając przyjęcie powyższej podstawy prawnej, NSA odwołał się do analogicznego rozwiązania prawnego przyjętego w orzecznictwie sądów administracyjnych, które dopuszcza zaskarżenie studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Analogia do WPGO jest w tym przypadku o tyle widoczna, że studium będąc także aktem kierownictwa wewnętrznego jest następnie wiążące dla ustaleń aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

NSA wskazał także, że zgodnie z art. 52 ust. 4 ustawy o odpadach, właściwy organ może każdorazowo odmówić wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów, jeżeli budowa składowiska odpadów nie jest określona w WPGO. Tym samym brak jest podstaw do wyłączenia legitymacji do zaskarżenia uchwały w przedmiocie WPGO tylko z tego powodu, że jest to akt kierownictwa wewnętrznego.

Uwzględnienie spółki jako RIPOK w WPGO jest, zdaniem NSA, konieczne z punktu widzenia normy art. 16 ust. 3 ustawy zmieniającej z 1 lipca 2011 r., która stanowi, że w uchwale wykonawczej sejmiku województwa należy uwzględnić te instalacje, dla których przed 1 stycznia 2012 r. została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchwała wykonawcza stanowi z kolei realizację postanowień WPGO. W świetle powołanego wyżej art. 52 ust. 4 ustawy o odpadach nieuwzględnienie w WPGO składowisk spełniających powyższe wymogi uniemożliwia de facto realizację inwestycji.

W związku z powyższym NSA podkreślił, że nie do akceptacji w demokratycznym państwie prawnym jest uznanie, że Spółki nie mają interesu prawnego do zaskarżenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, skoro uwzględnienie instalacji Spółek w WPGO stanowi kluczową przesłankę do wydania dla tych podmiotów decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów.

Dokonując oceny posiadania przez Inwestorów legitymacji skargowej, Sąd nie mógł de facto odnieść się do merytorycznych zarzutów stawianych w złożonych skargach kasacyjnych. Niezbadany z punktu widzenia legalności, a przy tym wielce dyskusyjny pozostaje w dalszym ciągu zapis zaskarżonego WPGO, który budowę dodatkowych instalacji zagospodarowania odpadów komunalnych uzależnia m.in. od wykazania przez potencjalnego inwestora, że istnieje konieczność przetworzenia odpadów, które nie mogą być zagospodarowane w funkcjonujących i obecnie budowanych instalacjach. Żaden przepis prawa nie przewiduje nałożenia na potencjalnego inwestora takiego obowiązku. Źródłem takiego obowiązku tym bardziej nie powinien być WPGO.

Za dyskusyjny należy także uznać pogląd Sądu I instancji, który z jednej strony wskazuje na możliwość dokonywania przez organ aktualizacji WPGO (nie rzadziej niż raz na 6 lat), a z drugiej wskazuje w istocie na brak regulacji prawnej, która dawałaby przedsiębiorcy uprawnienie skutecznego żądania uwzględnienia instalacji w treści WPGO. Dokonanie aktualizacji WPGO zależy zatem od woli organu, a zważywszy na zapis, w świetle którego można dokonywać aktualizacji nawet co 6 lat, okazać się może, że w skrajnej sytuacji potencjalny inwestor przez 6 lat nie będzie mógł wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę warunkującego realizację inwestycji.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt  II SA/Ol 309/13), przekazując temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.