Kwestionowanie statusu RIPOK w świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego

Przedsiębiorcy prowadzący działalność w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, eksploatujący instalacje posiadające status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych [dalej także: RIPOK] coraz częściej stawiać muszą czoła skargom na uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami [dalej także: uchwała wykonawcza], składanym do sądu administracyjnego przez podmioty prowadzące działalność konkurencyjną na „rynku odpadowym”, kwestionujące w ten sposób posiadany przez ten instalacje status.

Składane skargi stanowią w istocie konsekwencję regulacji prawnej, w świetle której cały strumień odpadów wytworzonych w danym regionie gospodarki odpadami komunalnymi trafiać musi, w pierwszej kolejności, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13  września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.). W rezultacie, żądanie dokonania przez sąd administracyjny oceny legalności uchwały wykonawczej uwzględniającej daną instalację jako RIPOK, sprowadza się de facto do chęci ograniczenia bądź nawet wyeliminowania działalności konkurencyjnej na rynku.

W świetle obowiązujących regulacji prawnych, uchwała wykonawcza stanowi akt prawa miejscowego, który realizując postanowienia uchwały podjętej w przedmiocie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami [dalej: WPGO], zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) [dalej: ustawa o odpadach] uwzględnia w swej treści regiony gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje, którym w WPGO przyznano status RIPOK bądź status instalacji przewidzianej do zastępczej obsługi danego regionu. 

W świetle rozwiązań wprowadzonych w ustawie o odpadach, WPGO stanowi w istocie podstawę funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami na terenie danego województwa. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o odpadach, akt ten uchwalany jest na wniosek zarządu województwa przez sejmik województwa.

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r. (sygn. II OSK 2300/14) Naczelny Sąd Administracyjny, w rezultacie rozpoznania skargi kasacyjnej przedsiębiorcy prowadzącego RIPOK, który to status został zakwestionowany przez prowadzącego „instalację konkurencyjną” w regionie, uchylił wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II SA/Bd 106/14), jednocześnie oddalając złożoną skargę na uchwałę wykonawczą.

Skargę na uchwałę wykonawczą Sejmiku Województwa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka prowadząca działalność w zakresie gospodarki odpadami. Podmiot ten zarzucił uchwale szereg naruszeń, w tym m.in. naruszenie art. 3 ust. 3 pkt 15c i art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, wskazując przy tym, że instalacja konkurencyjnej spółki nie powinna być uwzględniona w uchwale jako RIPOK z uwagi na nie spełnianie przez nią wymogów określonych dla takich instalacji, wynikających z art. 3 ust. 3 pkt. 15c ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem za RIPOK należy uznaje się „zakład zagospodarowania odpadów o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 000 mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz zapewniający termiczne przekształcanie odpadów lub mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku (…)”.

W rezultacie rozpoznania skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały wykonawczej w zakresie zakwestionowanym w skardze. Wskazał przy tym m.in., że instalacja ta nie powinna była zostać w uchwale wykonawczej uznana za instalację regionalną, albowiem nie spełniała przesłanek do uznania jej za takową w świetle definicji określonej w art. 3 ust. 3 pkt. 15c) ustawy o odpadach, zgodnie z którą RIPOK musi m.in. spełniać wymagania najlepszej dostępnej techniki i technologii, a przedmiotowa instalacja tego wymogu rzekomo nie spełniała.

Dokonując oceny legalności postanowień zaskarżonej uchwały wykonawczej, WSA wskazał także, że w treści samego WPGO nie wykazano, jakie przesłanki przedmiotowej instalacji przemawiały za uznaniem przez organ, że spełnia ona wymagania najlepszej dostępnej techniki i technologii, będące jednym z warunków uzyskania statusu RIPOK. Zdaniem Sądu I instancji, z treści WPGO nie wynika, aby dokonano analizy porównawczej stosowanych technik i technologii w instalacjach będących w posiadaniu przez inne podmioty gospodarcze. W świetle powyższych okoliczności WSA uznał, że przedmiotowa instalacja nie spełnia ustawowych wymagań dla instalacji regionalnej i stwierdził nieważność uchwały wykonawczej w zakresie zakwestionowanym w skardze, a także wstrzymał jej wykonanie.

Wyrok WSA został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez spółkę eksploatującą kwestionowaną RIPOK. W skardze kasacyjnej spółka postawiła mu szereg zarzutów, w tym zarzuciła w szczególności objęcie zakresem kontroli Sądu nie tylko uchwały wykonawczej do WPGO, lecz także samego WPGO, które w istocie nie było przedmiotem zaskarżenia. Skarżąca kasacyjnie spółka wskazała m.in., że ocena tego, czy dana instalacja może być uznana za RIPOK dokonywana jest, co do zasady, na etapie uchwalania WPGO i nie jest powielana na etapie uchwały wykonawczej. W skardze kasacyjnej zakwestionowano także legalność wstrzymania wykonania uchwały wykonawczej przez Sąd I instancji.

W rezultacie rozpoznania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r. (sygn. II OSK 2300/14) stwierdził, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej także p.p.s.a]: „Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną”. W ocenie NSA pojęcie „sprawa” oznacza w tym przypadku sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Tym samym WSA nie mógł uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę.

Przychylając się do stanowiska skarżącej kasacyjnie spółki, NSA wskazał, że stosownie do art. 14 ust. 8 pkt 2 ustawy o odpadach, to WPGO powinien przede wszystkim określać kryteria, które powinna spełniać RIPOK. Tymczasem uchwała wykonawcza nie odnosi się już do kryteriów RIPOK, lecz obowiązkowo uwzględnia w swej treści regiony gospodarki odpadami komunalnymi oraz regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach, wskazane uprzednio w treści WPGO. NSA podkreślił przy tym, że uchwała w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami jest odrębnym aktem prawnym od samego planu, który ma charakter pewnego programu działania na danym obszarze w dziedzinie gospodarki odpadami, będąc skierowanym do organów administracji publicznej.

Zdaniem NSA nie ulega wątpliwości, że należy rozróżnić uchwałę w sprawie WPGO od uchwały wykonawczej do tego planu, która „wykonując” postanowienia WPGO, jako akt prawa miejscowego stanowi źródło praw i obowiązków podmiotów prowadzących instalacje do zagospodarowania odpadów komunalnych. W konsekwencji, skoro tylko jedna z uchwał stała się przedmiotem zaskarżenia, to kontrola legalności drugiej przez WSA niewątpliwie stanowi przekroczenie granicy badanej sprawy.

NSA odniósł się także do zarzutu wstrzymania przez Sąd I instancji wykonania uchwały wykonawczej w zakresie objętym zaskarżeniem, a mianowicie postawił zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania, w całości lub w części, aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Zdaniem NSA, skoro uchwała wykonawcza niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego i weszła w życie jeszcze przed jej zaskarżeniem, to wstrzymanie jej wykonania przez Sąd I instancji było pozbawione podstaw prawnych.

Prezentowane przez NSA stanowisko znajduje wyraz w znowelizowanym art. 152 p.p.s.a., w świetle którego w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba, że sąd postanowi inaczej. Regulacji tej nie stosuje się do aktów prawa miejscowego.

Biorąc pod uwagę całość okoliczności sprawy, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżone orzeczenie i oddalił skargę na uchwałę w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Tym samym, eksploatowana przez spółkę instalacja zachowała posiadany status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.