Nowe ryzyka prawne realizacji inwestycji na obszarach objętych ochroną zabytków

9 września br. weszła w życie istotna z punktu widzenia inwestorów nowelizacja ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wprowadzająca możliwość uchylenia ostatecznego pozwolenia konserwatorskiego.

Współcześnie gro inwestycji realizowanych jest na nieruchomościach objętych różnymi formami ochrony zabytków. Dotyczy to nie tylko przedsięwzięć dedykowanych inwestowaniu w zabytki (jak np. kupno i odrestaurowanie zabytkowej kamienicy), ale również szeregu innych, niezwiązanych bezpośrednio z ochroną zabytków, przedsięwzięć, jak np. realizacja zamierzenia deweloperskiego na obszarze wpisanym do rejestru jako układ urbanistyczny. Również przysłowiowy Kowalski musi zmagać się z reżimem ochrony zabytków, chcąc np. przeprowadzić remont lub zamieścić reklamę na budynku objętym przedmiotową ochroną.

Planując realizację ww. przedsięwzięć, należy uwzględnić zmiany ustawowe, jakie weszły w życie 9 września br. na mocy nowelizacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Nieostateczna ostateczność pozwolenia konserwatorskiego

Wśród zmian wprowadzanych wspomnianą powyżej nowelizacją zwrócić należy w szczególności uwagę na budzącą kontrowersję wśród ekspertów możliwość wzruszenia ostatecznego pozwolenia konserwatorskiego.

Zgodnie z dodanym do ustawy przepisem art. 47a  minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego może uchylić lub zmienić (po zasięgnięciu opinii Głównej Komisji Konserwatorskiej) pozwolenie konserwatorskie, jeżeli realizacja działań określonych w tym pozwoleniu spowodowałaby:

1. uszczerbek dla wartości zabytku lub
2. uszkodzenie lub zniszczenie zabytku lub
3. niewłaściwe korzystanie z zabytku.

Minister będzie mógł wszcząć postępowania w ww. przedmiocie do 2 lat od dnia, w którym pozwolenie stało się ostateczne. Oznacza to, kolokwialnie mówiąc, że pozwolenie mimo swej ostateczności będzie pozostawać przez relatywnie długi, z punktu widzenia procesu inwestycyjnego, okres czasu w stanie „zawieszonej legalności”.

Nadmienić należy w tym miejscu jedynie, że przesłanki uchylenia ostatecznego pozwolenia konserwatorskiego zostały tak sformułowane przez ustawodawcę, że pole manewru interpretacyjnego pozostawione ministrowi jest dość szerokie, co może być przyczynkiem do licznych sporów w przyszłości.

Skutki uchylenia ostatecznego pozwolenia konserwatorskiego

Znowelizowane przepisy ustawy nie określają skutków uchylenia (zmiany) ostatecznego pozwolenia konserwatorskiego. W konsekwencji, pod znakiem zapytania staje możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności karnej adresata pozwolenia, które zostało uchylone (np. w związku ze stwierdzonym uszkodzeniem zabytku wskutek realizacji legalnego pozwolenia) oraz możliwość wdrożenia postępowania naprawczego mającego na celu przywrócenie zabytku do stanu sprzed wydania (i wykonania) uchylonego pozwolenia.

Kwestia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych pod znakiem zapytania

Ustawodawca, wprowadzając omawianą nowelizacją kompetencję ministra do uchylenia lub zmiany ostatecznego pozwolenia konserwatorskiego nie wprowadził równocześnie żadnej regulacji dotyczącej możliwego zakresu i trybu dochodzenia ewentualnych roszczeń z tytułu szkód poniesionych wskutek wydania decyzji ministerialnej. Niewątpliwie zaniechanie ustawodawcy w tym zakresie będzie przedmiotem licznych kontrowersji w praktyce.

Wstępna analiza przepisów ogólnych dotyczących szkody poniesionej wskutek wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabywa prawo, nie może napawać inwestorów optymizmem. Wydaje się bowiem, że podstawowe mechanizmy dochodzenia roszczeń od Skarbu Państwa nie znajdą w omawianej sytuacji zastosowania.

Podsumowanie

Podstawowym skutkiem wprowadzonej nowelizacją zmiany będzie stan niepewności prawnej, co do legalności przeprowadzenia planowanych i objętych pozwoleniem konserwatorskim robót lub prac. W toku realizacji decyzji niezwykle trudne będzie bowiem oszacowanie prawdopodobieństwa ich późniejszego zakwestionowania przez ministra, jako że zakres i charakter tych prac lub robót zostały już ocenione z punktu widzenia potencjalnego zagrożenia dla zabytku przez właściwy organ władzy publicznej.