Sukcesja pozwolenia wodnoprawnego

W praktyce życia gospodarczego, prowadzenie przez przedsiębiorców szeregu typów działalności wymaga różnego rodzaju zgód, czy pozwoleń udzielanych przez organy administracji publicznej. Reorganizacja działalności, czy to przez nabycie, podział, czy połączenie przedsiębiorstw, rodzi każdocześnie pytanie o możliwość przeniesienia praw i obowiązków z posiadanych decyzji.

Zachowanie ciągłości prowadzonej działalności jest bowiem często warunkiem sukcesu planowanego przedsięwzięcia. Jak pokazuje praktyka każdy przypadek dopuszczalności przeniesienia praw i obowiązków z decyzji administracyjnej należy rozpatrywać indywidualnie. W dzisiejszym artykule przedstawiona zostanie problematyka sukcesji praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego.

Pozwolenie wodnoprawne jako szczególnego rodzaju zgoda wodnoprawna

Pozwolenie wodnoprawne jest jedną ze zgód wodnoprawnych w rozumieniu art. 388 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm.) [dalej: u.P.w.]. Udzielane jest ono w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ Wód Polskich – w zależności od przedsięwzięcia albo przez dyrektora zarządu zlewni Wód Polskich albo przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich.

Pozwolenie wodnoprawne jest wymagane m.in. na: usługi wodne (np. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, czy wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych), szczególne korzystanie z wód (np. odwadnianie gruntów i upraw, chów ryb w stawach, korzystanie z wody na potrzeby działalności gospodarczej), czy wykonanie urządzeń wodnych (art. 389 u.P.w.).

Pozwolenie wodnoprawne jest zatem konieczne dla szeregu różnego rodzaju działalności i przedsięwzięć, które mają lub mogą mieć wpływ na zasoby wodne albo wymagają korzystania z wód w sposób szczególny.

Przejście a przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego

Ustawodawca w przepisach u.P.w. dostrzegł potrzebę zapewnienia elastyczności w reorganizacji działalności wymagającej pozwolenia wodnoprawnego i przewidział dopuszczalność zmiany podmiotowej adresata pozwolenia wodnoprawnego.

Prawo wodne reguluje problematykę sukcesji praw i obowiązków z pozwoleń wodnoprawnych w dwóch odrębnych przepisach:

- art. 411 ust. 1, zgodnie z którym „Następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia.”, a „Organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych potwierdza, w drodze decyzji, przejęcie przez następcę prawnego praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia”.

- art. 411a ust. 1, zgodnie z którym „Organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, który wydał pozwolenie wodnoprawne, jest obowiązany, za zgodą strony, na której rzecz wydano pozwolenie wodnoprawne, do przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego na rzecz innego podmiotu, jeżeli ten podmiot przyjmuje wszystkie warunki określone w tym pozwoleniu wodnoprawnym”.

Określenie relacji pomiędzy przytoczonymi przepisami może pozornie budzić pewne wątpliwości. Jeden traktuje bowiem o przejściu pozwolenia, które wymaga potwierdzenia przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej, drugi natomiast o przeniesieniu pozwolenia przez właściwy organ w drodze decyzji – jednakże pod warunkiem tego, że podmiot na rzecz którego przeniesienie ma nastąpić złoży oświadczenie o przyjęciu wszystkich warunków określonych w pozwoleniu.

Pomiędzy zacytowanymi regulacjami nie zachodzi jednak sprzeczność. Regulują one bowiem dwa odmienne tryby przejścia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego.  Pierwszy dotyczy sukcesji uniwersalnej tj. przejścia praw i obowiązków z poprzednika prawnego na następcę prawnego z mocy samego prawa. Drugi natomiast sukcesji indywidualnej tj. przeniesienia pojedynczych, konkretnych praw z jednego podmiotu na drugi w drodze decyzji organu administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego weryfikującego, czy przeniesienie jest możliwe.

Sęk jednak w tym, że na gruncie samej u.P.w. trudne jest rozdzielnie sytuacji, w których mamy do czynienia z następcą prawnym zakładu (i trybem sukcesji uniwersalnej), a kiedy mamy do czynienia jedynie z podmiotem zainteresowanym przeniesieniem nań pozwolenia wodnoprawnego (i koniecznością zastosowania trybu sukcesji indywidualnej). Dla właściwej kwalifikacji trybu znajdującego zastosowanie w konkretnej sytuacji konieczna jest w konsekwencji weryfikacja, czy przedsięwzięcie gospodarcze, z którym związany jest zamiar przeniesienia pozwolenia kwalifikowane jest na gruncie odrębnych przepisów jako przedsięwzięcie skutkujące sukcesją, czy też skutku takiego za sobą nie pociąga.

W orzecznictwie sądowym uznano, że ze skutkiem sukcesji mamy do czynienia w szczególności w sytuacji łączenia, podziału lub przekształcania spółek handlowych w trybie przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526 i 2320), gdyż ustawodawca łączy z tymi transformacjami wprost zasadę następstwa prawnego. Przy czym, pozwolenie może w swej treści skutek sukcesji wyłączać lub też inne okoliczności mogą sprzeciwiać się temu skutkowi (np. skonsumowanie pozwolenia mającego stanowić przedmiot przeniesienia).

W orzecznictwie przyjęto równocześnie, że z następstwem prawnym, a tym samym dobrodziejstwem art. 411 u.P.w. nie będziemy mieli do czynienia w sytuacji „zwykłej” sprzedaży nieruchomości, gdyż pozwolenie wodnoprawne nie jest częścią składową urządzenia wodnego, ani częścią składową gruntu. Jak słusznie wskazał bowiem WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1128/20, stosownie do art. 393 ust. 4 u.Pw.: „[…] pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Powyższy przepis potwierdza, że pozwolenie wodnoprawne nie jest związane z własnością konkretnej nieruchomości, a zatem przeniesienie jej własności nie może stanowić samodzielnej przesłanki przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia […] Nabywca nieruchomości uzyskuje wprawdzie tytuł prawny do niej, ale nie staje się przez to podmiotem praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego […]”.

Pewne kontrowersje może rodzić to, jaki tryb przejścia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego winien znaleźć zastosowanie w sytuacji zbycia przedsiębiorstwa w trybie art. 55² Kodeksu Cywilnego. Według wyjaśnień zamieszczonych na stronie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zbycie przedsiębiorstwa jest przypadkiem następstwa prawnego i rodzi skutek, o którym mowa w art. 411 ust. 1 u.P.w. Czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje bowiem wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, w tym m.in. koncesje, licencje, zezwolenia, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych[i].

Pamiętać jednak trzeba o tym, że problematyka kwalifikacji czynności prawnej zbycia przedsiębiorstwa jako przypadku sukcesji administracyjnoprawnej (a o takiej mowa w art. 411 u.P.w.) od lat dzieli naukę prawa. W orzecznictwie sądowym zapadłym na gruncie innych niż u.P.w. przepisów dominuje zapatrywanie, że zbycie przedsiębiorstwa skutku sukcesji w obszarze prawa administracyjnego nie rodzi. Do przedstawionego zagadnienia należy podchodzić zatem z dużą dozą ostrożności, a kalkulując ryzyko zakwestionowania skutku sukcesji uwzględnić najnowsze wypowiedzi doktryny i judykatury.

Jaki organ jest właściwy do przeniesienia pozwolenia/potwierdzenia przejścia pozwolenia z mocy prawa, jeśli pozwolenie zostało wydane na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy?

Wdrażając procedurę przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego, lub potwierdzenia skutku przejścia pozwolenia z mocy prawa, problematyczne może okazać się również to, jaki organ jest właściwy w sprawie, jeżeli pozwolenie zostało wydane przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującego u.P.w., jako że przed tą datą organami właściwymi w sprawach pozwoleń byli co do zasady starostowie, w sytuacji gdy obecnie organami właściwymi w tych sprawach są co do zasady dyrektorzy zarządu zlewni Wód Polskich (w przypadku pozwolenia wydanego przez marszałka województwa odpowiednio dyrektorzy regionalni zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich).

Powyższy problem został dostrzeżony w orzecznictwie. W postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2019 r. , sygn. akt II OW 12/19, NSA uznał, że interpretując przepisy art. 411a u.P.w. (odpowiednio także art. 411 u.P.w.) nie można ograniczać się do językowego rozumienia użytego w nich zwrotu: „Organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, który wydał pozwolenie wodnoprawne […]”, lecz należy uwzględnić zmiany zadaniowo-kompetencyjne, jakie zachodzą pomiędzy organami administracji publicznej i aktualną strukturę organów. Przepisy wymagają by organ orzekający w sprawie dysponował kompetencją do merytorycznego jej rozstrzygnięcia na dzień wydawania decyzji. Stąd też organem właściwym do przeniesienia (odpowiednio potwierdzenia skutku przejścia) pozwolenia wodnoprawnego są obecnie właściwe organy Wód Polskich, a nie organy, które wydały pozwolenia w oparciu o uprzednio obowiązujące przepisy[ii]. 

Podsumowanie

Pomimo że obecnie obowiązujące przepisy u.P.w. przewidują wyraźnie dwa tryby przenoszenia praw i obowiązków administracyjnych z pozwoleń wodnoprawnych, może się okazać że w konkretnych przypadkach zastosowanie odpowiedniego trybu będzie budzić wątpliwości interpretacyjne. Niewątpliwie każdy przypadek powinien być analizowany odrębnie tak z uwzględnieniem charakteru planowanego przedsięwzięcia gospodarczego, jak i treści konkretnej decyzji, która ma zostać przeniesiona i okoliczności towarzyszących jej przeniesieniu, tak by nie narazić się na zarzut zastosowania błędnego trybu i ryzyko poniesienia odpowiedzialności z tytułu prowadzenia działalności bez wymaganego pozwolenia.