Zakup nieruchomości z ograniczeniami zabudowy a możliwość kwestionowania obowiązującego na niej planu miejscowego

Jednym z warunków formalnych wniesienia skargi do sądu administracyjnego na plan miejscowy jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego w dniu wejścia w życia kwestionowanego planu. Czy zatem nabywca nieruchomości objętej planem miejscowym – świadomy zakupu nieruchomości z ograniczeniami zabudowy - nie ma prawa kwestionować planu, który takie ograniczenia wprowadza?

Podstawa prawna wniesienia skargi na plan miejscowy

Skarga do sądu administracyjnego na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tak jak na każdy inny akt prawa miejscowego, nie ma charakteru skargi powszechnej (określanej w języku prawniczym actio popularis), co oznacza, że nie może być ona wniesiona przez każdego zainteresowanego jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Skargę na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może złożyć wyłącznie podmiot, który spełnia określone ustawowo warunki.

Podstawę prawną do zaskarżenia planu miejscowego formułuje przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym[i] (dalej: u.s.g.), który stanowi, że „Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego”. 

Zacytowana powyżej regulacja stanowi, że warunkiem zaskarżenia aktu podjętego przez organ gminy jest konieczność wykazania przez skarżącego, że kwestionowany akt narusza jego interes prawny, tj. że pozbawia go jego praw, ogranicza jego prawa lub nakłada na niego określone obowiązki[ii]. Legitymacja do wniesienia skargi do sądu przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem.

Restrykcyjna linia orzecznicza

Mając na względzie wyżej zdefiniowany warunek formalny wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, w orzecznictwie sądowym wypracowano pogląd, że miarodajną datą dla oceny, czy doszło do naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę na akt prawa miejscowego jest dzień jego wejścia w życie, gdyż w tym dniu wyzwalane są skutki prawne aktu, a tym samym tylko z perspektywy tego dnia możliwe jest ocenienie, czy akt doprowadził do ograniczenia lub pozbawienia skarżącego jego dotychczasowych uprawnień[iii].

Przenosząc powyższy pogląd na grunt spraw z zakresu gospodarki przestrzennej, sądy administracyjne początkowo przyjmowały, że nabywca nieruchomości, dla której obowiązuje już plan miejscowy, nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia tego planu. W takim duchu wypowiedział się m.in. NSA w wyroku z dnia 8 września 2009 r., II GSK 24/2009, w którym wskazał, że „skoro skarżąca nie była w chwili wejścia w życie uchwały właścicielką działki, to jej interes prawny nie mógł być tą uchwałą naruszony i powodować (...) ograniczenia lub pozbawienia konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień”.

W orzecznictwie sądowym wpisującym się w tę linię przyjęto, że nowy właściciel, nabywając nieruchomość miał świadomość obowiązujących na niej ograniczeń planistycznych[iv]. Nie można zatem mówić o naruszeniu jego uprawnień wskutek wejścia w życie planu miejscowego, skoro nigdy nie posiadał szerszych uprawnień do nieruchomości, aniżeli te, które uzyskał w dniu nabycia nieruchomości w czasie obowiązywania planu.

Prowłaścicielska linia orzecznicza

Refleksję nad wypracowanym początkowo w orzecznictwie sądowym rozumieniem legitymacji skargowej nowego właściciela nieruchomości do zaskarżenia planu miejscowego przeprowadził po raz pierwszy szerzej NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10. Sąd uznał w nim, że wypracowane dotychczas stanowisko judykatury godzi w konstytucyjną ochronę prawa własności oraz przysługujące każdemu prawo do sądu. Przyjął, że w świetle tych zasad legitymacja skargowa musi przysługiwać również tym podmiotom, które po dniu uchwalenia i wejścia w życie planu miejscowego stają się jego aktualnymi adresatami. W konsekwencji, NSA przyjął, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. należy interpretować celowościowo – w ten sposób, że prawo do wniesienia skargi na plan miejscowy podlega sukcesji (następstwu prawnemu), tj. przechodzi z dotychczasowego właściciela nieruchomości na nowego właściciela wraz z przenoszonym prawem własności.

Ww. stanowisko NSA przyjęło się w orzecznictwie sądowym[v] i doktrynie prawa[vi] i jest obecnie dominujące. 

Okoliczność nabycia nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego oznacza zatem, że nabywcy tej nieruchomości przysługują uprawnienia do zaskarżenia planu na zasadzie wstąpienia w sytuację prawną zbywcy tej nieruchomości. Nowy właściciel – jako następca prawny – wstępuje w prawa i obowiązki dotychczasowego właściciela, w tym prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Przyjęta w orzecznictwie sądowym konstrukcja następstwa prawnego zakłada jednak, że nowy właściciel uzyskuje taką samą pulę uprawnień, jaka przysługiwała dotychczasowemu właścicielowi na dzień przeniesienia własności. Oznacza to, że uprawnienia procesowe przechodzą na nabywcę, o ile nie zostały dotychczas „skonsumowane” przez zbywcę tzn. o ile zbywca nie wniósł w przeszłości skargi na plan miejscowy (co wyłącza wystąpienie przez ten sam podmiot z ponowną skargą). Innymi słowy, aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi na plan miejscowy, który wszedł w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie skorzystał uprzednio z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały.

W orzecznictwie sądowym podkreślono, że skutek skonsumowania uprawnień procesowych z art. 101 ust. 1 u.s.g. odnosić należy wyłącznie do sytuacji rozpoznania przez sąd skargi wniesionej przez dotychczasowego właściciela. Skutku takiego nie odniesie natomiast np. samo wezwanie rady gminy (rady miasta) do zaprzestania naruszeń prawa, któremu nie towarzyszyła następnie skarga do sądu wystosowana przez dotychczasowego właściciela[vii].

Podsumowanie

Wiodącym w orzecznictwie sądowym jest obecnie zapatrywanie, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi na plan miejscowy, który wszedł w życie przed nabyciem przez niego prawa własności nieruchomości na zasadzie następstwa prawnego uprawnień procesowych po dotychczasowym właścicielu. Konsekwencją przyjętej konstrukcji jest jednak konieczność zbadania kwestii „skonsumowanych” już uprawnień przez zbywcę, których skutki prawne również przechodzą na nabywcę nieruchomości. Jeżeli dotychczasowy właściciel nieruchomości podjął próbę zaskarżenia planu miejscowego, to skutek wyroku oddalającego wniesioną przez niego skargę rozciąga się na nowego właściciela, który nie będzie mógł już ponownie kwestionować tej samej uchwały.