Pojęcie „terenu”, czyli spór o ustalenie warunków zabudowy dla części działki

W praktyce procesu inwestycyjnego wiele sporów budzi kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki. Wątpliwości na tym tle są następstwem użycia przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcia „terenu”, którego wykładnia wciąż nie jest jednolita w orzecznictwie.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [dalej jako: „upzp”], zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Na tle powołanego przepisu powstały wątpliwości, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Analiza poglądów doktryny i orzecznictwa pozwala na wyodrębnienie dwóch stanowisk w powyższym zakresie.

Przeważające stanowisko zakłada, że przez teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji[1]. Zwolennicy tej koncepcji podkreślają, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całego obszaru działki objętej wnioskiem (jako całość), nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce[2].

Niekiedy podkreśla się również, że na konieczność takowej wykładni powołanych przepisów upzp pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co – w ocenie niektórych składów orzekających – wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Wskazuje się, że odmienna interpretacja terminu „teren” i umożliwienie wydawania warunków zabudowy jedynie dla wskazywanego przez inwestora fragmentu działki ewidencyjnej prowadzić może do obejścia prawa. Przykładowo NSA w wyroku z dnia z dnia 3 grudnia 2019 r. stwierdził, iż interpretacja dopuszczająca ustalenie WZ dla części działki umożliwiałaby inwestorom niedopuszczalne z punktu widzenia ładu przestrzennego obchodzenie ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działki poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze jest już zabudowana[3].

Drugi pogląd zakłada, że warunki zabudowy mogą zostać wydane zarówno dla obszaru całej „działki”, jak i dla „terenu” obejmującego kilka działek lub jedynie określoną część działki. Istotne jest to, by „teren” lub „działka” objęte wnioskiem o wydanie decyzji WZ nadawały się do jednoznacznego wyodrębnienia i przedstawienia na załączniku graficznym do decyzji[4]. Zwolennicy tej koncepcji wskazują, że brak jest ustawowych ograniczeń do objęcia wnioskiem jedynie części działki strony. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby naruszenie zasady wolności zabudowy, a ograniczenie prawa własności, jakim jest prawo do swobodnej zabudowy własnej nieruchomości, powinno wynikać wprost z przepisów ustawy. Uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od ujęcia we wniosku całości działki stanowi w istocie rozszerzającą wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 upzp, ingerującą w prawa właściciela, a tym samym niezgodną z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP[5].

Kompromisowe stanowisko, godzące oba w/w poglądy przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu:  „Zasadą jest, że ustalenie warunków zabudowy następuje dla całej działki geodezyjnej. Kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części oceniana powinna być za każdym razem w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego sprawy”[6].

Ciekawy pogląd zaprezentował również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 czerwca 2021 r. wskazując, że: „W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki, jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów.”[7] Tym samym – jak się wydaje – WSA w Warszawie uzależnił możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki od jej wielkości.

W praktyce, najczęstsze spory co do rozumienia „terenu” powstają na tle stanów faktycznych, w których część działki stanowi grunt rolny, którego zabudowa wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, zaś inwestor – chcąc uniknąć tego obowiązku – decyduje się na faktyczną lokalizację inwestycji na części działki, która takiej zgody nie wymaga. Powyższe zagadnienie, mimo że niejednokrotnie było już przedmiotem analizy w judykaturze, nadal nie doczekało się jednolitego stanowiska.

Kinga Grzelak

Tekst pochodzi z portalu Ziemski Biznes