Kontrowersje wokół obliczania odpadowego zabezpieczenia roszczeń – część 1

Pomimo że przepisy wprowadzające obowiązek ustanowienia zabezpieczenia roszczeń, w ramach procedury uzyskiwania zezwoleń odpadowych, weszły w życie w 2018 roku, sposób obliczania wysokości zabezpieczenia roszczeń nadal budzi liczne wątpliwości.

Wprowadzenie i cel obowiązku ustanowienia zabezpieczenia roszczeń

Przepis art. 48a ustawy o odpadach[1], nakładający obowiązek ustanowienia zabezpieczenia roszczeń na podmioty ubiegające się o zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, został ustanowiony na mocy nowelizacji ustawy o odpadach z dnia 20 lipca 2018 r.[2].

Obowiązek ustanowienia zabezpieczenia roszczeń stanowi jeden z szeregu wymogów, wprowadzonych w ramach tej nowelizacji, w celu ograniczenia nieprawidłowości w gospodarowaniu odpadami, skutkujących eskalacją zjawiska porzucania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych oraz licznymi pożarami miejsc magazynowania odpadów[3].

Zabezpieczenie roszczeń ustanawiane jest, aby pokryć koszty wykonania zastępczego:

• decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania,
• obowiązku usunięcia odpadów i negatywnych skutków lub szkód w środowisku, w związku z cofnięciem zezwolenia na gospodarowanie odpadami[4].

Sposób obliczania wysokości zabezpieczenia roszczeń

Stosownie do art. 48a ust. 3 ustawy o odpadach wysokość zabezpieczenia roszczeń oblicza się jako iloczyn:

• największej masy odpadów, które mogłyby być magazynowane w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub miejscu magazynowania odpadów oraz
• stawki zabezpieczenia roszczeń, określonej w rozporządzeniu w sprawie wysokości stawek zabezpieczenia roszczeń[5].

Pomimo że przewidziany przez ustawodawcę sposób obliczania wysokości zabezpieczenia roszczeń wydaje się nieskomplikowany, w praktyce budzi on szereg wątpliwości. W szczególności kontrowersyjne okazuje się:

• czy podmiot ubiegający się o zezwolenie na przetwarzanie odpadów powinien ustanowić zabezpieczenie roszczeń wyłącznie dla odpadów oczekujących na przetworzenie, czy również dla odpadów wytworzonych w wyniku przetworzenia;
• czy, w sytuacji gdy odpady są magazynowane w jednym miejscu w ramach kilku zezwoleń, zabezpieczenie roszczeń powinno być naliczone jednokrotnie dla danego miejsca, niezależnie od tego w ramach ilu zezwoleń odpady są w nim magazynowane, czy też zabezpieczenie roszczeń powinno być naliczone kilkukrotnie, tj. oddzielnie w ramach każdego zezwolenia;
• w jaki sposób powinno się obliczać największą masę odpadów;
• jaką stawkę zabezpieczenia roszczeń przyjąć dla poszczególnych kodów odpadów.

W tym artykule omówimy pierwszą z wyżej wskazanych wątpliwości. Pozostałe wątpliwości omówimy w kolejnym artykule.

Czy zabezpieczenie roszczeń powinno obejmować wyłącznie odpady oczekujące na przetworzenie, czy również odpady wytworzone w wyniku przetworzenia?

Pierwsze wątpliwości w tym zakresie pojawiły się zaraz po wprowadzeniu art. 48a ustawy o odpadach.

Początkowo Ministerstwo Środowiska prezentowało stanowisko, iż obowiązek ustanowienia zabezpieczenia roszczeń dotyczy zarówno odpadów oczekujących na procesy przetworzenia, jak i odpadów wytworzonych w wyniku tych procesów[6].

Z biegiem czasu Ministerstwo Klimatu i Środowiska (jako następca Ministerstwa Środowiska) dostrzegło jednak bezpodstawność dotychczasowej interpretacji resortu środowiska i zaczęło prezentować odmienne stanowisko.

Zgodnie z aktualną wykładnią przyjmowaną przez Ministerstwo obowiązek ustanowienia zabezpieczenia roszczeń dotyczy odpadów magazynowanych w ramach zbierania odpadów lub w ramach przetwarzania odpadów. W przypadku gdy odpady wtórnie wytworzone w wyniku przetworzenia odpadów są magazynowane w miejscu ich wytworzenia ma miejsce wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę (nie zaś magazynowanie odpadów w ramach zbierania odpadów lub w ramach przetwarzania odpadów). W takiej sytuacji brak jest więc podstaw prawnych do ustanowienia zabezpieczenia roszczeń[7].

W ocenie Ministerstwa taka podstawa zaistnieje jednak, jeżeli odpady wytworzone w wyniku przetworzenia, będą magazynowane w oczekiwaniu na poddanie ich dalszym procesom przetworzenia. W takiej sytuacji miejsce wstępnego magazynowania odpadów jest jednocześnie miejscem magazynowania odpadów przed ich przetworzeniem. Magazynowanie odpadów przed przetworzeniem jest natomiast objęte obowiązkiem ustanowienia zabezpieczenia roszczeń[8].

W praktyce zasadniczym problemem dla podmiotów ubiegających się o zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów okazuje się rozbieżność w stanowiskach organów udzielających tych zezwoleń. Część organów zgadza się z aktualną wykładnią prezentowaną przez Ministerstwo i uważa, że zabezpieczenie roszczeń powinno obejmować wyłącznie odpady oczekujące na przetworzenie. Natomiast część organów nie podziela obecnej interpretacji Ministerstwa i uznaje, że zabezpieczenie roszczeń należy ustanowić również w odniesieniu do odpadów wytworzonych w wyniku przetworzenia.

Brak akceptacji przez część organów aktualnego stanowiska Ministerstwa prowadzi do tego, że wydają one postanowienia określające wysokość zabezpieczenia roszczeń w zawyżonej kwocie.

Jednocześnie wielu przedsiębiorców z branży odpadowej, z obawy, że złożenie zażalenia na takie postanowienie, wydłuży proces uzyskiwania zezwolenia (który w praktyce i tak jest długotrwały, często kilkuletni) rezygnuje z wnoszenia środka odwoławczego i ustanawia zabezpieczenie roszczeń w nieadekwatnej wysokości określonej w postanowieniu.

Brak akceptacji przez część z organów aktualnego stanowiska Ministerstwa prowadzi również do naruszenia zasady równego traktowania. Z uwagi na rozbieżność w stanowiskach organów, część podmiotów ubiegających się o zezwolenie obowiązana jest do ponoszenia kosztów ustanowienia i utrzymania zabezpieczenia roszczeń zarówno w odniesieniu do odpadów oczekujących na przetworzenie, jak i w odniesieniu do odpadów powstających w wyniku przetworzenia, część natomiast wyłącznie w odniesieniu do odpadów oczekujących na przetworzenie.

Takie zjawisko jest trudne do zaakceptowania, biorąc pod uwagę, że różnice w wysokości zabezpieczenia roszczeń, w zależności od przyjętego przez organ punktu widzenia często wynoszą kilka milionów złotych.

Kluczowe z perspektywy interesów przedsiębiorców z branży odpadowej jest zatem, aby organy uwzględniły aktualną interpretację Ministerstwa przy określaniu wysokości zabezpieczenia roszczeń i ujednoliciły stosowaną w tym zakresie praktykę.