Odpady popowodziowe – regulacje szczególne

W dniu 4.10.2024 r. w Dzienniku Ustaw została opublikowana ustawa z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (poz. 1473)[1], zawierająca m.in. szczególne regulacje w zakresie gospodarowania odpadami.

Klasyfikacja odpadów popowodziowych 

Przed omówieniem regulacji ustawy powodziowej dotyczących gospodarowania odpadami warto zwrócić uwagę na wytyczne Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 25.09.2024 r. w tym zakresie.[2]

Minister wskazał, że „Odpady powstałe w wyniku powodzi, należy w miarę możliwości segregować, w szczególności te które mogą zawierać niebezpieczne elementy, i które da się wyodrębnić z ogólnej masy powstałych odpadów należy przekazać do wyspecjalizowanych podmiotów – posiadających wymagane zezwolenia. Jeżeli tylko istnieje taka możliwość, rekomenduje się przyjmowanie klasyfikacji odpadów pod kodami odpowiadającymi ich charakterystyce, zamiast zbiorczo w podgrupie 16 82.”

Z powyższego wynika, że jeżeli jest to możliwe, to należy wyodrębnić ze strumienia odpadów popowodziowych poszczególne rodzaje odpadów i klasyfikować je pod odpowiadającymi im kodami odpadów. Dopiero wtedy, gdy nie ma takiej możliwości, to właściwa jest podgrupa 16 82 – Odpady powstałe w wyniku klęsk żywiołowych.[3]

Polecenie wojewody

W ustawie powodziowej przewidziano dodanie do ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi[4] art. 40r, regulujący możliwość wydania przez wojewodę decyzji administracyjnej stanowiącej polecenie dotyczące gospodarowania odpadami powstałymi w wyniku powodzi.

Wydanie polecenia powinno nastąpić, jeżeli zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów popowodziowych, zgodnie z przepisami o ochronie środowiska, w tym o odpadach, są niemożliwe z przyczyn technicznych lub organizacyjnych (art. 40r ust. 1), przy czym adresatem polecenia winien być podmiot posiadający stosowne możliwości techniczne i organizacyjne do jego realizacji (art. 40r ust. 13).

Zgodnie z art. 40r ust. 11 i 17, polecenie może w szczególności dotyczyć:

1. składowania lub termicznego przekształcania odpadów bez wszystkich lub określonych wstępnych procesów przetwarzania;
2. przekazywania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych do innych instalacji niż instalacje komunalne zapewniające przetwarzanie, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy o odpadach[5] – tutaj może pojawić się wątpliwość, czy takie „instalacje zastępcze” powinny spełniać wymagania Rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 28 grudnia 2022 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych[6];
3. magazynowania odpadów przez ich wytwórcę.

Ustawodawca posłużył się w art. 40r ust. 11 sformułowaniem „w szczególności”, co oznacza, że polecenie może dotyczyć również innych działań związanych z zagospodarowaniem odpadów popowodziowych.

W art. 40r ust. 12 określono elementy, jakie polecenie powinno zawierać[7], do których należą określenie:

1. podmiotu lub podmiotów zobowiązanych do gospodarowania odpadami, którymi mogą być[8] działające na terenie gmin poszkodowanych w wyniku powodzi lub innych gmin, na terenie których mają być zagospodarowane odpady powstałe w wyniku powodzi:

• organy administracji rządowej działające w województwie,
• państwowe osoby prawne oraz państwowe jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną,
• organy jednostek samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej,
• osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz przedsiębiorcy;

2. rodzajów odpadów przewidzianych do zbierania, transportu lub przetwarzania;

3. masy odpadów poszczególnych rodzajów poddawanych przetwarzaniu, a w przypadku zbierania, największej masy odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającej z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów;

4. miejsca, dopuszczonej metody, w tym rodzaju procesu zgodnie z załącznikiem nr 2 do ustawy o odpadach (tj. niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiania) i warunków unieszkodliwiania, w tym transportowania i magazynowania odpadów przed ich przetworzeniem – literalna treść tego przepisu wskazuje, że tak szczegółowe wymagania dotyczą odpadów, które należy poddać unieszkodliwieniu;

5. opis czynności podejmowanych w ramach monitorowania i kontroli działalności objętej poleceniem – należy tutaj zwrócić uwagę, że nadzór nad prawidłowym gospodarowaniem odpadami dokonywanym na podstawie polecenia sprawuje właściwy WIOŚ (art. 40r ust. 15);

6. opis czynności, które zostaną podjęte w przypadku zakończenia działalności objętej poleceniem i związanej z tym ochrony terenu, na którym działalność ta była prowadzona – brzmienie tego przepisu może nasuwać wniosek, że gospodarowanie odpadami popowodziowymi może mieć miejsce w miejscu do tego dotychczas „nieprzeznaczonym”;

7. obowiązek prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów w postaci papierowej, o ile nie ma możliwości prowadzenia tej ewidencji za pośrednictwem BDO[9];

8. wskazanie warunków decyzji z zakresu gospodarki odpadami[10], decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, wymagających przekroczenia oraz zakresu tego przekroczenia, o ile podmiot, którego dotyczy polecenie, posiada takie zezwolenie albo pozwolenie, albo taką decyzję – literalna treść tego przepisu wskazuje, że adresatem polecenia gospodarowania odpadami popowodziowymi może być również podmiot nieposiadający decyzji z zakresu gospodarki odpadami (decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów).

Uwaga: wydanie polecenia obligującego do naruszenia warunków posiadanej decyzji z zakresu gospodarki odpadami powinno skutkować wyłączeniem odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie warunków decyzji, a w przypadku podmiotu nieposiadającego takiej decyzji – za gospodarowanie odpadami bez wymaganego zezwolenia.

 9. środki bezpieczeństwa i ostrożności, które mają zostać zastosowane;

10. okres obowiązywania polecenia – przy czym przepisy nie określiły czasu (maksymalnego lub minimalnego), na jaki polecenie powinno zostać wydane. Kwestia ta została pozostawiona uznaniu wojewody.

Należy nadto wskazać, że skoro ww. polecenie ma formę decyzji administracyjnej, to możliwe jest wniesienie odwołania, a dalej – od decyzji organu odwoławczego – skargi do sądu administracyjnego.

Doręczenie i uzasadnienie polecenia

Szczególnej uwagi wymaga przewidziany w art. 40 r ust. 3 sposób zawiadomienia o poleceniu, tj. poprzez udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej tego organu.

Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło udostępnienie polecenia w BIP-ie.

Zasadniczo polecenie wojewody nie wymaga uzasadnienia (art. 40r ust. 4). Uzasadnienie polecenia sporządza się na wniosek w terminie 7 dni od dnia jego złożenia (art. 40r ust. 7).

W kontekście powyższych regulacji należy zauważyć, że mogą one powodować wątpliwości. W szczególności pojawiają się pytania o:

1. obowiązek doręczenia adresatowi polecenia w formie pisemnej (elektronicznej) w trybie przewidzianym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego,
2. dzień, w którym rozpocznie bieg termin do wniesienia odwołania od polecenia, tj.:

a) czy takim początkiem będzie dokonanie zawiadomienia zamieszczonego w BIP-ie dla każdej ze stron (w tym adresata),
b)  czy też dzień otrzymania uzasadnienia polecenia, co w praktyce z dużym prawdopodobieństwem nastąpi po upływie terminu do wniesienia odwołania (niezależnie od tego, czy termin ten rozpocznie bieg z dniem uznania zawiadomienia za dokonane, czy też polecenie zostanie doręczone w formie pisemnej/elektronicznej).

Natychmiastowe wykonanie polecenia

Należy mieć także na uwadze, że polecenie wydane:

• organom administracji rządowej działającym w województwie,
• państwowym osobom prawnym oraz państwowym jednostkom organizacyjnym posiadającym osobowość prawną,
• organom jednostek samorządu terytorialnego, samorządowym osobom prawnym oraz samorządowym jednostką organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej,

podlega natychmiastowemu wykonaniu z chwilą jego wydania.

Oznacza to, że już z chwilą wydania (nawet nie doręczenia) polecenie wywołuje skutki prawne w postaci konieczności wykonywania przez adresata obowiązków wynikających z polecenia (art. 40r ust. 4). W tym przypadku wniesienie odwołania nie wstrzyma wykonania polecenia.[11]

Polecenie wydane osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej oraz przedsiębiorcom podlega natychmiastowemu wykonaniu w przypadku niezawarcia porozumienia (art. 40r ust. 5).

Tutaj należy zauważyć, że wspomniany wyżej przepis wspomina o „porozumieniu”. Dotyczy to art. 40r ust. 6, zgodnie z którym wykonywanie zadań objętych poleceniem wydanym w stosunku do ww. podmiotów następuje w drodze porozumienia na podstawie umowy zawartej z podmiotem przez wojewodę i jest finansowane ze środków budżetu państwa z części budżetowej, której dysponentem jest wojewoda.

Wyjątkiem od ww. zasady jest przypadek, gdy polecenie obejmuje wyłącznie zmiany warunków organizacyjnych prowadzenia działalności, które nie wymagają ponoszenia dodatkowych kosztów. Ponadto, prace związane z prowadzeniem przygotowań przez przedsiębiorców do realizacji zadań objętych poleceniami, mające charakter planistyczny, są finansowane ze środków własnych (art. 40r ust. 10).