Zmiana zarządzającego składowiskiem odpadów

W niniejszym artykule przedstawiono dopuszczalne sposoby zmiany zarządzającego składowiskiem odpadów, wraz z odpowiedzią na następujące pytania:

1)        czy skorzystanie z trybu wskazanego w art. 151 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej: „u.o.”)[1] jest jedynym sposobem na dokonanie zmiany zarządzającego składowiskiem odpadów;

2)       czy też możliwe jest również dokonanie zmiany zarządzającego składowiskiem:

1. poprzez przeniesienie tytułu prawnego do składowiska odpadów;
2. w drodze podziału spółki na podstawie art. 531 § 2 Kodeksu spółek handlowych[2]; lub
3. w drodze nabycia przedsiębiorstwa na podstawie art. 55(1) oraz 55(2) Kodeksu cywilnego[3].

Status zarządzającego składowiskiem odpadów a przeniesienie tytułu prawnego do składowiska

W pierwszej kolejności, należy przedstawić warunki uznania określonego podmiotu za zarządzającego składowiskiem odpadów, oraz rozstrzygnąć, czy przeniesienie tytułu prawnego do składowiska oznacza zmianę zarządzającego składowiskiem.

Pojęcie zarządzającego składowiskiem odpadów nie zostało wprost zdefiniowane w ustawie o odpadach, choć przepisy się do niego wielokrotnie odwołują. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.o. zarządzający składowiskiem odpadów prowadzi składowisko odpadów, co obejmuje wszystkie działania podejmowane w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej dotyczące funkcjonowania składowiska odpadów, w tym monitoring składowiska odpadów. Status zarządzającego składowiskiem odpadów ma zatem znaczenie również w fazie poeksploatacyjnej składowiska (po jego zamknięciu w wyniku zakończenia rekultywacji zgodnie z art. 123 ust.1 pkt 3 i 2 u.o.). W tym okresie konieczne jest sprawowanie przez zarządzającego składowiskiem nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem, w tym prowadzenie monitoringu składowiska zgodnie z decyzjami o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska (art. 147 ust. 1 pkt 5 u.o.).

Zarządzanie składowiskiem odpadów objęte jest wzmożoną reglamentacją. Zgodnie z art. 128 u.o. składowisko odpadów może być prowadzone po uzyskaniu kolejno:

1)           pozwolenia zintegrowanego albo zezwolenia na przetwarzanie odpadów;

2)           pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów;

3)           decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów.

W myśl art. 135 ust. 1 u.o. zarządzający składowiskiem odpadów ponosi odpowiedzialność za całokształt działalności składowiska odpadów i jest obowiązany do realizacji wszystkich obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów i decyzji, o których mowa powyżej.

Na podstawie treści art. 124 ust. 1 u.o. zarządzający składowiskiem odpadów zobowiązany jest posiadać tytuł prawny do całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska [dalej; „Tytuł prawny do składowiska”], w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną.  Tytuł prawny należy rozumieć zgodnie z definicją z art. 3 pkt 41 Prawa ochrony środowiska, tj.  jako prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy.

Co istotne, dla uznania podmiotu za zarządzającego składowiskiem odpadów nie jest wystarczające wyłącznie posiadanie Tytułu prawnego do składowiska. . Istotne jest również uzyskanie odpowiednich decyzji (wskazanych w przytoczonym powyżej art. 128 u.o.) regulujących prowadzenie składowiska. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnymtaka interpretacjawynika bezpośrednio z treści przepisów art. 116 ust. 1 i art. 149 ust. 1-3 ustawy o odpadach.[4]

Należy zatem stwierdzić, już na podstawie treści wyżej przytoczonych przepisów, że przeniesienie samego Tytułu prawnego na inny podmiot nie powoduje ex lege zmiany zarządzającego składowiskiem. Nie można uznać praw i obowiązków związanych z prowadzeniem składowiska za powiązane rzeczowo z Tytułem prawnym do instalacji, tak jak ma to miejsce np. w odniesieniu do wpisu obiektu do rejestru zabytków czy nakazu rozbiórki obiektu, które „podążają” za ich właścicielem i nie wygasają w razie jego zmiany.

Proces zmiany zarządzającego składowiskiem na podstawie decyzji z art. 151 u.o.

Należy wskazać, że w art. 151 u.o. uregulowano proces zmiany zarządzającego składowiskiem odpadów, wyznaczający tryb przeniesienia na inny podmiot w drodze decyzji organu praw i obowiązków wynikających z decyzji związanych z prowadzeniem składowiska odpadów.

Zgodnie z tym przepisem zmiana zarządzającego składowiskiem odpadów wymaga:

1)       przeniesienia na podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów praw i obowiązków wynikających z:

1. decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów oraz zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części lub decyzji o zamknięciu składowiska odpadów lub jego wydzielonej części – dla składowiska odpadów w fazie poeksploatacyjnej (dalej: „decyzje związane ze składowiskiem”).
2. pozwolenia zintegrowanego (art. 151 ust. 1 pkt 1 u.o.);

2)       uzyskania przez ten podmiot Tytułu prawnego – po uzyskaniu decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków (art. 151 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 152 ust. 1 u.o.)

3)       ustanowienia przez ten podmiot zabezpieczenia roszczeń (art. 151 ust. 2 u.o.)

Przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji związanych ze składowiskiem na podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów, następuje w drodze decyzji organu właściwego w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska (art. 151 ust. 8 w zw. z art. 129 ust. 1 u.o.).

Zgodnie z przepisem art. 151 ust. 1 pkt 1 u.o. dla zmiany zarządzającego składowiskiem wymagane jest również przeniesienie pozwolenia zintegrowanego. W tym przedmiocie nie wydaje się jednak odrębnej decyzji na podstawie ustawy o odpadach z uwagi na przejście tego pozwolenia z mocy prawa w momencie zmiany prowadzącego instalację w trybie art. 189 ust. 1 Prawa Ochrony Środowiska. w zw. z art. 151 ust. 5 u.o.

Zgodnie z art. 151 ust. 2, 4 i 7 u.o. warunkiem uzyskania decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków jest:

1)       ustanowienie zabezpieczenia roszczeń przez podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów:

2)       wyrażenie zgody przez podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów – na przyjęcie wszystkich praw i obowiązków zawartych w decyzjach;

3)       wyrażenie zgody zarządzającego dotychczas składowiskiem odpadów – na przejęcie składowiska odpadów przez podmiot zainteresowany przejęciem składowiska.

4)       uznanie przez organ właściwy, że podmiot zainteresowany daje rękojmię prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z decyzji związanych ze składowiskiem na podstawie przedstawionych oświadczeń i dokumentów.

Zgodnie z art. 151 ust. 7 u.o. do wniosku o wydanie decyzji, oprócz oświadczeń o wyrażeniu zgód oraz zabezpieczeniu roszczeń, dołącza się również dokumenty i oświadczenia potwierdzające możliwość prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z decyzji związanych ze składowiskiem.

Wydana decyzja o przeniesieniu praw i obowiązków wywołuje skutki prawne dopiero po uzyskaniu przez podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów Tytułu prawnego do składowiska (154 ust. 1 u.o.). Oznacza to, że podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów powinien uzyskać decyzję o przeniesieniu praw i obowiązków z art. 151 u.o. przed uzyskaniem Tytułu Prawnego. Co istotne, zgodnie z treścią art. 154 ust. 2 u.o.decyzja o przeniesieniu praw i obowiązków wygasa po upływie roku od dnia jej doręczenia, jeżeli wnioskodawca nie uzyska w tym czasie Tytułu prawnego. W takiej sytuacji do zmiany zarządzającego składowiskiem nie dojdzie.

Zmiana zarządzającego składowiskiem odpadów w drodze podziału spółki lub nabycia przedsiębiorstwa?

Oceniająć możliwość zmiany zarządzającego składowiskiem bez skorzystania z trybu określonego w przywołanym powyżej przepisie art. 151 u.o. – w drodze podziału spółki na podstawie art. 531 § 2 Kodeksu spółek handlowych[5] lub w drodze nabycia przedsiębiorstwa na podstawie art. 55(1) oraz 55(2) Kodeksu cywilnego, należy wskazać, że w dotychczasowym, skromnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym[6], przepis art. 151 u.o. został uznany za wyłączający zmiany zarządzającego składowiskiem odpadów w wyniku nabycia przedsiębiorstwa w trybie art. 55(1) oraz 55(2) Kodeksu cywilnego[7] Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.01.2016 r., II OSK 1281/14 : „art. 151 u.o. wskazuje formę prawną oraz warunki, na jakich następuje przeniesienie praw i obowiązków, przy czym brak spełnienia tych warunków może skutkować wydaniem decyzji odmownej”

Pomimo, że powyższa sprawa dotyczy sukcesji przedsiębiorstwa, a nie sukcesji w drodze podziału spółki na podstawie art. 531 § 2 KSH, wskazana w uzasadnieniu wykładnia tego przepisu dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest istotna również dla tego przypadku, z uwagi na podobne (analogiczne) ukształtowanie obu tych przepisów. Interpretacja przedstawiona przez NSA sprowadza się do stwierdzenia, że w przypadku, gdy określony przepis ustanawia konkretne warunki przejścia praw i obowiązków, jest to jedyny sposób przejścia tych praw i obowiązków.

Zwrócić uwagę należy na kategoryczną formułę art. 151 u.o., który w przepisie ust. 1 stanowi, że: „zmiana zarządzającego składowiskiem odpadów wymaga […]”, w ust. 2 u.o. zaś, że: „Warunkiem przejęcia składowiska odpadów jest […]”. Sposób redakcji art. 151 u.o. skłania zatem do wniosku, że określone w nim warunki zmiany zarządzającego są uznawane przez ustawodawcę za konieczne dla przeniesienia tego statusu z jednego podmiotu prawa na inny.

Za uznaniem, że art. 151 u.o. stanowi przepis szczególny względem art. 531 § 2 KSH przemawia nadto wykładnia funkcjonalna odwołująca się, m.in.  do celu tego przepisu.

Tryb zmiany zarządzającego składowiskiem odpadów z art. 151 u.o. zakłada bowiem dokonanie oceny przez organ w toku postępowania administracyjnego czy podmiot, na który mają przejść prawa i obowiązki daje rękojmie prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z decyzji związanych ze składowiskiem (art. 151 ust. 4 u.o.). Podmiot, który ma w trybie art. 151 u.o.  nabyć te prawa i obowiązki, powinien udowodnić w/w przesłankę dołączając dokumenty i oświadczenia potwierdzające możliwość prawidłowego wykonywania tych obowiązków (art. 151 ust. 7 u.o.).

Należy mieć na uwadze, że nieprawidłowe prowadzenie składowiska odpadów jest działaniem mogącym doprowadzić do powstania poważnych szkód w dobrach chronionych przez ustawę o odpadach (co do zdrowia i życia ludzi lub środowiska).  Dlatego też, weryfikacja podmiotu przejmującego status zarządzającego składowiskiem odpadów (czy daje on rękojmie prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z decyzji związanych ze składowiskiem) uznana została przez ustawodawcę za kluczową dla zapewnienia realizacji celów ustawy. 

Podsumowując, omówiony przepis art. 151 u.o. rozumiany powinien być jako przewidujący jedyny tryb zmiany zarządzającego składowiskiem – stanowiący wyjątek od nabycia tych praw i obowiązków w drodze podziału spółki na podstawie art. 531 § 2 KSH, czy też nabycia przedsiębiorstwa na podstawie art. 55(1) oraz 55(2) Kodeksu cywilnego.