Analiza urbanistyczna a trwająca budowa w sąsiedztwie

Ustalenie warunków zabudowy dla terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego następuje w formie decyzji administracyjnej. Parametry nowej zabudowy określa się w oparciu o średnie parametry zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Czy w sytuacji, gdy na działkach sąsiednich trwa budowa, należy uwzględniać je przy określaniu średnich wskaźników? A może już samo pozwolenie na budowę wystarczy, aby parametry projektowanej zabudowy uwzględnić w analizie?

Warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy

Podstawowym warunkiem, by inwestor uzyskał pozytywną decyzję o warunkach zabudowy jest spełnienie zasady „dobrego sąsiedztwa”. Zasada ta wymaga, by przy ustalaniu warunków zabudowy dostosować planowaną inwestycję do funkcji, parametrów, cech i wskaźników architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. W celu weryfikacji, czy planowana inwestycja kontynuuje funkcje i parametry zabudowy sąsiedniej przeprowadza się analizę urbanistyczno-architektoniczną.

Należy zaznaczyć, że po wejściu w życie w danej gminie planu ogólnego, w nowych postępowaniach w sprawie warunków zabudowy analiza nie będzie obejmowała weryfikacji kontynuacji funkcji zabudowy sąsiedniej, ponieważ dopuszczalna funkcja nowej zabudowy będzie determinowana przez profil strefy planistycznej, w której nieruchomość będzie się znajdowała. Sama analiza jednak pozostanie. To w dalszym ciągu na jej podstawie ustalane będą parametry i wskaźniki nowej zabudowy.

Pierwszym etapem analizy urbanistycznej jest wyznaczenie wokół terenu objętego wnioskiem obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, czyli tej granicy działki, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Odległość ta nie może być jednak mniejsza niż 50 metrów[1]. Na tak wyznaczonym obszarze analizowanym organ przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy, czyli weryfikuje, jaka zabudowa występuje w tak wyznaczonym obszarze i jakimi cechami się charakteryzuje. Organ powinien określić średnie wskaźniki i parametry, a następnie na podstawie tych średnich zweryfikować, czy planowana inwestycja odpowiada zabudowie istniejącej.

Zdarza się jednak, że w okolicy zabudowa dopiero powstaje. Pojawia się wówczas pytanie, czy w analizie urbanistycznej należy uwzględnić budynki w trakcie budowy, które nie zostały jeszcze oddane do użytku.

Rozbieżności w orzecznictwie

Odpowiedzi na ww. pytanie nie znajdziemy wprost w przepisach obowiązującego prawa. Jednak z pomocą przychodzi orzecznictwo.

Już w 2007 roku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że co do zasady stan surowy zamknięty można uznać za spełniający wymóg zabudowy[2]. Zatem w analizie urbanistycznej należy uwzględniać budynki o pełnej konstrukcji, ze ścianami, oknami, drzwiami oraz z dachem.

Jednak w tym samym roku, a w innym wyroku, NSA podzielił pogląd sądu I instancji, zgodnie z którym na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, należy traktować działkę, na której istnieje nawet tylko rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. WSA w Łodzi rozpatrując tę sprawę w I instancji stwierdził, że skoro jeden z inwestorów sąsiadujących i mieszczących się w obszarze analizowanym rozpoczął już budowę na podstawie ważnych decyzji administracyjnych, to nie ma powodu wstrzymywać dalszych inwestycji budowlanych do czasu zakończenia pierwszej budowy, bądź jej zrealizowania do stanu surowego zamkniętego.[3]

W nowszym orzecznictwie pojawiają się oba wyżej wskazane poglądy. Dodatkowo wykształcił się trzeci, bardzo rygorystyczny, zgodnie z którym w  analizie urbanistycznej powinny być uwzględnione obiekty istniejące (wybudowane i oddane do użytkowania), z wyłączeniem obiektów w budowie bądź tych, które uzyskały jedynie decyzje ustalające warunki zabudowy[4].

Jak zaawansowana powinna zatem być budowa, by uwzględnić obiekt w analizie urbanistycznej?

Zasada dobrego sąsiedztwa służy nie tylko ochronie ładu przestrzennego, ale również realizacji prawa własności, w tym prawa do zabudowy nieruchomości. Nie można zatem rozumieć przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób, który będzie w to prawo zbyt restrykcyjnie ingerował. W analizie urbanistycznej należy zatem uwzględnić występującą w obszarze analizowanym zabudowę dopiero powstającą.

Jednak budowa musi być odpowiednio zaawansowana. Nie powinno się w analizie uwzględniać obiektów, dla których dopiero wydano decyzje o warunkach zabudowy lub o pozwoleniu na budowę, bądź takich, które są na wczesnym etapie realizacji. Co prawda, zatwierdzony decyzją projekt budowlany wyznacza charakterystyczne cechy inwestycji, jednak w toku realizacji prac istotne parametry zabudowy mogą ulec zmianom w stosunku do zatwierdzonego projektu, w ramach dopuszczalnego, nieistotnego odstępstwa. Inwestor może również dokonać dalej idących modyfikacji (istotnych odstępstw), poprzedzonych zmianą decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, ostateczny kształt inwestycji może różnić się od pierwotnie projektowanego, zatwierdzonego decyzją administracyjną. Z tego powodu parametry i wskaźniki określone jedynie w zatwierdzonym projekcie nie mogą być uwzględniane w analizie urbanistycznej i nie mogą być wzorcem dla nowej zabudowy w postępowaniu o warunki zabudowy.

Na aprobatę zasługuje przeważające w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym w analizie należy uwzględnić obiekty w stanie surowym zamkniętym[5]. Wówczas bowiem można mówić o zmianie w zagospodarowaniu przestrzeni, a wzniesiony obiekt ma już realny wpływ na kształtowanie otoczenia, nawet jeśli nie jest jeszcze zewidencjonowany. Oznacza to, że osoba sporządzająca analizę urbanistyczną nie powinna poprzestawać na weryfikacji treści mapy zasadniczej, a nawet ewidencji gruntów i budynków, tylko powinna przeanalizować również to, jakie obiekty zostały legalnie wzniesione w obszarze analizowanym, a nie wprowadzono ich jeszcze do ewidencji oraz zasobu geodezyjno-kartograficznego[6].