Czy organ może odstąpić od nałożenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego?

Orzecznictwo sądów dotyczące obowiązku rozważenia zasadności odstąpienia od nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia przez długi czas było rozbieżne. Po uchwale NSA dotyczącej stosowania tej instytucji do kar nakładanych na podstawie ustawy czystościowej nie powinno budzić już wątpliwości to, że także w sprawach tych kar organ ma obowiązek z urzędu rozważyć zastosowanie odstąpienia.

Za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem udzielonego zezwolenia, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Kary z omawianego tytułu potrafią być karami bardzo dotkliwymi. Rygorystyczny algorytm ich obliczania powoduje, że nierzadko ich ciężar jest niewspółmierny do spowodowanego przez sprawcę naruszenia prawa, zwłaszcza gdy było ono skutkiem okoliczności od niego niezależnych.

W 2017 r. ustawodawca wprowadził do K.p.a. szereg przepisów mających zapobiegać mechanicznemu wymierzaniu kar administracyjnych, w tym w szczególności instytucję odstąpienia od nałożenia kary za stwierdzone przez organ naruszenie prawa, jednakże nie dokonał równocześnie nowelizacji przepisów szczególnych traktujących o nakładaniu kar za poszczególne delikty administracyjne. Stało się to przyczynkiem do licznych wątpliwości, co do tego, czy przepisy te należy stosować do wszystkich kar, czy tylko do części z nich. Spory interpretacyjne nie ominęły również kar za tzw. samowolne zajęcie pasa drogowego.

Niejednolita linia orzecznicza sądów

Od dnia wejścia w życie nowelizacji K.p.a. w orzecznictwie sądowym widoczna była znaczna rozbieżność stanowisk co do tego, czy wskazane przepisy znajdują zastosowanie do kar za samowolne zajęcie pasa drogowego. Część składów orzekających[i], w tym także NSA[ii], uznawała, że znowelizowane przepisy K.p.a. nie znajdują zastosowania do kar za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Przyjmowały one, że regulacja ustawy o drogach publicznych jest wyczerpująca w zakresie przesłanek i zasad wymiaru kary, a samo nałożenie kary jest z mocy ustawy obligatoryjne tzn. niezależnie od zaistniałego stanu faktycznego w konkretnej sprawie. W innych orzeczeniach[iii] przyjmowano natomiast, że w sprawach nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego stosowanie przepisów kodeksowych o karach pieniężnych nie zostało mocą regulacji szczególnej wyeliminowane – ani w całości, ani chociażby w części. Brak takiego wyłączenia oznacza zatem, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia tej kary znajdują one zastosowanie, a tym samymorgany orzekające o nałożeniu kary są zobowiązane m.in. do rozważenia w każdym konkretnym przypadku zasadności odstąpienia od jej nałożenia.

Analiza ww. judykatów przemawia za uznaniem, że zdecydowanie dominującym zapatrywaniem był dotychczas pogląd pierwszy o braku zastosowania znowelizowanych przepisów K.p.a. do kar z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy, a tym samym interpretacja niekorzystna dla sprawców przedmiotowego deliktu administracyjnego.

Czerwcowa uchwała NSA dot. kar nakładanych na podstawie ustawy czystościowej

Podobne rozbieżności w orzecznictwie sądowym występowały również na gruncie innych przepisów prawa materialnego traktujących o nakładaniu administracyjnych kar pieniężnych, w tym m.in. w odniesieniu do kar nakładanych na podstawie ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W grudniu 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelskich w reakcji na stwierdzone rozbieżne stanowiska sądów wystąpił do NSA o podjęcie uchwały dotyczącej dopuszczalności stosowania w postępowaniach o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej określonej w rozdziale 4d ww. ustawy instytucji odstąpienia od jej nałożenia przewidzianej w dodanym do K.p.a. przepisie art. 189f.

Po przeanalizowaniu sprawy, do której włączył się także Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, NSA w uchwale z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. III OPS 1/21, opowiedział się za wykładnią korzystną dla sprawców deliktów administracyjnych. Sąd kasacyjny uznał, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach ustawy czystościowej stosuje się art. 189 f K.p.a. traktujący o odstąpieniu od nałożenia kary. NSA zwrócił uwagę na intencje, jakie przyświecały prawodawcy, który wprowadził nowelizację K.p.a. Podkreślił, że ustawodawcy zależało, aby przepisy te miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych. W ocenie Sądu, znowelizowane przepisy K.p.a. nie modyfikują dotychczas obowiązujących rozwiązań materialnoprawnych, lecz je uzupełniają. Równocześnie podkreślił on, że w Kodeksie nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno), do jakich znajduje on zastosowanie. Oznacza to, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych.

Co zmienia uchwała NSA w odniesieniu do kar za samowolne zajęcie pasa drogowego?

Pomimo, że czerwcowa uchwała NSA nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, a równocześnie zapadła na kanwie ustawy czystościowej,  ma ona niewątpliwie uniwersalne znaczenie. Sąd kasacyjny podkreślił w niej wyraźnie, że przepisy działu IVa K.p.a.  zostały celowo umieszczone przez ustawodawcę w ustawie podstawowej dla całego prawa administracyjnego. Przepisy te jako przepisy o ogólnym charakterze odnoszą się zatem do wszystkich gałęzi tego prawa, o ile z konkretnej ustawy nie wynika wyraźnie inaczej.

W pierwszych wyrokach sądowych dotyczących kar za samowolne zajęcie pasa drogowego zapadłych po czerwcowej uchwale NSA widoczne jest już powoływanie się przez składy orzekające na wyrażone w niej tezy[iv]. Spodziewać należy się zatem, że doprowadzi ona skutecznie do ujenolicenia dotychczasowych rozbieżności, co do dopuszczalności stosowania znowelizowanych przepisów K.p.a. do kar za samowolne zajęcie pasa drogowego. Oznacza to w praktyce, że w każdym postępowaniu o nałożenie tej kary organ orzekający w sprawie ma ustawowy obowiązek rozważyć, czy w konkretnym przypadku nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary. Brak ustaleń w przedmiotowym zakresie stanowi istotną wadą formalną decyzji przesądzającą o konieczności jej uchylenia na ścieżce odwoławczej lub sądowej.