Jakie są przesłanki do stwierdzenia nieważności miejscowego planu?

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego istotnie wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości. Zdarza się jednak, że ustalenia planu nie do końca odpowiadają prawu, co może prowadzić do stwierdzenia jego nieważności. W dzisiejszym artykule odpowiemy na pytanie: co decyduje o ważności planu. 

Zasadą jest, że o nieważności uchwały rady gminy decyduje jej sprzeczność z prawem[1]. Ustawodawca zdecydował się jednak wprowadzić bardziej rygorystyczne przesłanki w stosunku do uchwał w sprawie miejscowych planów, stąd też w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarto trzy wyjątkowe przyczyny, które mogą być podstawą do ich unieważnienia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[2] należą do nich:

1)     istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu;

2)     istotne naruszenie zasad sporządzania planu;

3)     naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu.

Na pierwszy rzut oka mogą one brzmieć nieco enigmatycznie, dlatego poniżej rozwiniemy każdą z tych przesłanek na bazie poglądów z orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Już na wstępie trzeba jednak zaznaczyć, że nie każde naruszenie trybu lub zasad sporządzania planu będzie skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały, a jedynie takie, które zostanie zakwalifikowane jako istotne.

 1.      Istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu

Procedura planistyczna zmierzająca do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to proces czasochłonny, kosztowny i skomplikowany. Mimo że została ona dokładnie uregulowana w przepisach upzp, to błędy w tym zakresie zdarzają się organom gminy stosunkowo często. Do najczęstszych uchybień proceduralnych można zaliczyć:

1)     brak ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – ze względu na szeroki zakres oddziaływania miejscowego planu, kluczowym jest, aby informacja o przystąpieniu do jego sporządzania trafiła do jak największej liczby odbiorców, więc zaniechanie tego obowiązku należy poczytywać jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu[3];

2)     brak uzgodnienia wymaganego przepisami prawa – uzgodnienie ma charakter wiążący, a więc pozytywne stanowisko organu uzgadniającego jest niezbędne, aby plan mógł być dalej procedowany; odmowa uzgodnienia lub niewystąpienie o uzgodnienie przez organ wykonawczy mogą skutkować nieważnością uchwały[4];

3)     brak zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolne i nieleśne – podobnie jak uzgodnienie, zgoda na przeznaczenie gruntów na cele nierolne i nieleśne jest kluczowa dla prawidłowości procedury planistycznej; przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne; brak tej zgody kwalifikuje się jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu[5];

4)     brak ponownego wyłożenia uchwały do publicznego wglądu po dokonaniu istotnych zmian w treści – jako przykłady zmian o charakterze istotnym dla treści planu wymienia się choćby: modyfikację przeznaczenia niektórych terenów, zmianę nieprzekraczalnej linii zabudowy, zmniejszenie wskaźników minimalnej powierzchni zabudowy oraz zwiększenie maksymalnej wysokości zabudowy[6];

2.      Istotne naruszenie zasad sporządzania planu

Ustawodawca nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem zasad sporządzania planu, lecz w literaturze przyjęto, że chodzi o merytoryczne aspekty uchwały, w tym przede wszystkim jej zawartość. Składają się na nią: część tekstowa, część graficzna, załączniki do uchwały, zawarte w nim ustalenia (kluczowa treść art. 15 ust. 2 i 3 upzp) oraz standardy dokumentacji planistycznej[7].

Przykłady istotnych naruszeń zasad sporządzania planu są następujące:

1)     przekroczenie władztwa planistycznego – gdy przyjęte rozwiązania planistyczne cechuje dowolność i brak merytorycznego uzasadnienia[8];

2)     przekroczenie ustawowych kompetencji przez radę gminy – wprowadzenie do uchwały określonego zapisu, w sytuacji, gdy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera upoważnienia w tym zakresie (np. nałożenie obowiązku uzgodnienia planowanych inwestycji na terenach kolejowych ze spółką PKP S.A.[9]);

3)     sprzeczność pomiędzy częścią tekstową, a częścią graficzną uchwały – część graficzna stanowi uzupełnienie części tekstowej, zatem należy je odczytywać łącznie[10], stąd też nie mogą one zawierać różnych ustaleń;

4)     naruszenie ustaleń studium – np. gdy miejscowy plan w sposób całkowicie odmienny określa przeznaczenie poszczególnych terenów[11];

5)     pominięcie obligatoryjnych elementów uchwały – w art. 15 ust. 2 i 3 upzp wymienia się obligatoryjne i fakultatywne elementy miejscowego planu; nieuzasadnione pominięcie któregokolwiek z nich może skutkować nieważnością uchwały w całości lub w części[12];

6)     ustalenie zerowej stawki opłaty planistycznej – o ile ustawa wprowadza jedynie maksymalną wysokość tej opłaty (30%), to w literaturze przyjmuje się, że ustalenie jej na poziomie 0% jest niedopuszczalne[13]; wyjątkiem są tereny, co do których już w chwili podejmowania uchwały wiadomo, że przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej nie wystąpią (np. nieruchomości, których dotychczasowe przeznaczenie nie ulega zmianie);

7)     błędna skala uniemożliwiająca odczytanie elementów planu – co do zasady, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się na mapie  w skali 1:1000, a użycie skali 1:500 lub 1:2000 musi być uzasadnione szczególnymi przypadkami; samo użycie innej skali nie będzie jednak naruszeniem istotnym, dopóki ustalenia planu będą wystarczająco czytelne;

 3.      Naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu

Ostatnią z ustawowych przesłanek do stwierdzenia nieważności miejscowego planu jest naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu. Chodzi o sytuację, w której organ sporządzający projekt planu (wójt, burmistrz lub prezydent) wkracza w kompetencje organu stanowiącego (tj. rady gminy). Zgodnie z art. 20 ust. 1 upzp, wyłączne prawo do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posiada rada gminy. Co istotne, naruszenie może dotyczyć każdego rodzaju właściwości organów tj. rzeczowej, miejscowej oraz instancyjnej[14]. Stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu ze względu na tę przesłankę może skutkować także naruszenie właściwości organów uzgadniających lub opiniujących projekt planu[15].

Wymóg ten należy uznać za stosunkowo czytelny i co do zasady przestrzegany przez organy biorące udział w procedurze planistycznej. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych pokazuje, że przypadków unieważnienia miejscowych planów z uwagi na tę przesłankę jest zdecydowanie mniej w porównaniu do dwóch pozostałych. Istotną odmiennością w stosunku do tych przesłanek jest także brak stopniowania naruszenia. Stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu będzie skutkowało zatem każde naruszenie właściwości organów, a nie tylko takie, które zostanie zakwalifikowane jako istotne.

Podsumowanie

Możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obwarowana znacznie bardziej rygorystycznymi przesłankami, aniżeli w przypadku pozostałych uchwał rady gminy. Jak wynika z orzecznictwa, pomimo stosunkowo ogólnego brzmienia tych przesłanek, zawierają one w sobie wiele potencjalnych naruszeń, które mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności planu. Dlatego też, jeżeli mpzp zawiera niekorzystne ustalenia dla naszej nieruchomości, warto rozważyć jego zaskarżenie. Może się bowiem okazać, że istnieją podstawy do wyeliminowania go w całości lub w części z obrotu prawnego.