Kiedy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego?

Właściwe określenie charakteru planowanej inwestycji w postępowaniu w sprawie decyzji lokalizacyjnej ma zasadnicze znaczenie. Przedsięwzięcie związane z realizacją celu publicznego korzysta bowiem z określonych przywilejów względem inwestycji prywatnej. W dzisiejszym artykule omówimy przesłanki, które decydują o zakwalifikowaniu danej inwestycji jako „inwestycja celu publicznego”.

Pojęcie „inwestycji celu publicznego”

Jeżeli dla danej nieruchomości nie został uchwalony plan miejscowy, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 upzp). Aby rozstrzygnąć, czy określone przedsięwzięcie kwalifikuje się do skorzystania z tego trybu należy ustalić, czy spełnia ono przesłanki „inwestycji celu publicznego” określone w art. 2 pkt 5 upzp ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[1]. Stosownie do treści tego przepisu, pod wskazanym pojęciem należy rozumieć „działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344)”.

Katalog celów publicznych zawiera art. 6 pkt 1-10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami[2]. Są to między innymi:

a)     budowa i utrzymywanie dróg publicznych, linii kolejowych czy lotnisk;

b)    budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej;

c)     poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie złóż kopalin objętych własnością górniczą;

d)    zakładanie i utrzymywanie cmentarzy;

e)     ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej;

f)      inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

Dwie kluczowe przesłanki

Z wyżej przywołanej definicji wynika, że inwestycja celu publicznego musi łącznie spełniać dwie cechy. Po pierwsze, dane przedsięwzięcie powinno odgrywać określoną rolę dla ogółu społeczności. Chodzi o określenie czy można ją zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, czy krajowym. W orzecznictwie akcentuje się, że inwestycja celu publicznego musi być ukierunkowana na „urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym”[3]. W tym przypadku, to na inwestorze spoczywa ciężar udowodnienia, że realizacja inwestycji nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego)[4]. Po drugie, inwestycja ta musi stanowić realizację określonego celu, co najmniej jednego z wymienionych w art. 6 ugn.

Należy zwrócić uwagę, że tylko łączne spełnienie powyższych warunków świadczy o tym, że dane przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego[5]. Dlatego też, brak którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwia zaliczenie określonego zamierzenia jako inwestycja celu publicznego[6], co powoduje, że do określenia warunków jego realizacji nie stosuje się specjalnego trybu przewidzianego w art. 50-58 upzp.

Konsekwencje nieprawidłowej kwalifikacji inwestycji

Na gruncie omawianego zagadnienia powstaje pytanie, jakie będą skutki nieprawidłowego zaliczenia danego przedsięwzięcia jako „inwestycja celu publicznego” i wydanie decyzji o lokalizacji tego typu inwestycji. W doktrynie wskazuje się, że konsekwencją powyższego może być nawet stwierdzenie nieważności takiej decyzji, wobec zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa[7] (tj. decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). Ustawodawca nadał bowiem cechę interesu publicznego jedynie określonym zamierzeniom, mając na uwadze znaczenie poszczególnych inwestycji albo dla ogółu społeczeństwa w państwie (ponadlokalne znaczenie inwestycji), albo też dla ogółu społeczeństwa lokalnego[8].

Podsumowanie

W postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decydujące znaczenie ma kwalifikacja danej inwestycji. Może się bowiem okazać, że przedsięwzięcie, które wypełnia jeden z celów publicznych określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (lub w innych ustawach), jednocześnie stanowi realizację wyłącznie prywatnych celów inwestora. W związku z tym, ocena charakteru konkretnej inwestycji powinna być dokonywana każdorazowo w odniesieniu do okoliczności danej sprawy.