Nowe (stare) zasady realizacji inwestycji drogowej przez inwestora prywatnego

W dniu 7 lutego br. na stronach RCL opublikowany został projekt ustawy o rozwiązaniach służących zwiększeniu dostępności gruntów pod budownictwo mieszkaniowe^[i]. Z uwagi na jego cel, jakim jest zwiększenie podaży gruntów, które mogłyby zostać przeznaczone na realizację nowych inwestycji mieszkaniowych, nazwany został on w obiegu medialnym projektem ustawy podażowej. Przedmiotowy projekt zawiera istotne dla rynku mieszkaniowego propozycje w zakresie likwidacji barier, które utrudniają lub spowalniają procesy inwestycyjne, a także umożliwią uwolnienie publicznych zasobów nieruchomości na cele mieszkaniowe.

Wśród szeregu zakładanych zmian, w projekcie ustawy zawarto również pozornie pomniejszą, jednak w praktyce niezwykle ważką, propozycję nowelizacji przepisu art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.), dalej: udp.

Uniwersalne znaczenie nowelizacji ustawy o drogach publicznych

Przepis art. 16 udp reguluje obowiązek budowy lub przebudowy dróg publicznych przez inwestora prywatnego, w sytuacji gdy podjęcia takich działań wymaga wykonywana przez  niego inwestycja niedrogowa, a więc również inwestycja mieszkaniowa, choć nie tylko i nie przede wszystkim. Przepis ten ma bowiem zastosowanie do wszelkich przedsięwzięć niedrogowych, których funkcje zależą od powiązań komunikacyjnych, a dla których istniejący układ komunikacyjnych nie jest wystarczający.  

Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu^[ii] obowiązek budowy lub przebudowy drogi publicznej powstaje po stronie inwestora inwestycji niedrogowej, gdy:

1) istniejący układ komunikacyjny sieci dróg publicznych jest nieadekwatny dla planowanej inwestycji, tzn. ruch spowodowany nową inwestycją zwiększy się na tyle, że obecny układ komunikacyjny okaże się niewydolny (np. przepustowość istniejącego skrzyżowania okaże się niewystarczająca dla planowanego centrum handlowego);

2) istniejący układ komunikacyjny wymaga przebudowy z uwagi na konieczność zapewnienia właściwej obsługi planowanej inwestycji (np. budowa stacji benzynowej wymaga lewoskrętu albo pasa włączania);

3) brak jest części istniejącego układu komunikacyjnego zapewniającego inwestycji odpowiedni dostęp do drogi publicznej (np. przewidziana miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego część drogi publicznej nie została jeszcze wybudowana).

Proponowana nowelizacja przepisu art. 16 udp ma tym samym znaczenie nie tylko dla realizacji inwestycji mieszkaniowych, ale również i innych inwestycji o niemieszkaniowym charakterze.

Zmiana przedmiotu umów drogowych jako reakcja na orzecznictwo sądowe

Proponowana zmiana przepisu art. 16 udp polegać ma, według autorów projektu, na jego „doprecyzowaniu” poprzez wyraźne wskazanie, że realizacja obowiązku budowy lub przebudowy dróg publicznych przez inwestora prywatnego może polegać na przekazaniu przez inwestora inwestycji niedrogowej środków finansowych zarządcy drogi.

Przedmiotowa zmiana polegać ma na dodaniu do przepisu art. 16 nowej jednostki redakcyjnej ust. 1a, zgodnie z którym: „Realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, może polegać na przekazaniu przez inwestora inwestycji niedrogowej środków finansowych zarządcy drogi.”, a także na zmianie obowiązującego przepisu ust. 2, który otrzymać ma brzmienie: „Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, albo przekazania środków finansowych, o których mowa w ust. 1a, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej.”.

Opisywana zmiana treści i brzmienia przepisu art. 16 jest reakcją na kształtujące się w ostatnich latach stanowisko Sądu Najwyższego, co do możliwych sposobów realizacji przez inwestora obowiązku budowy lub przebudowy dróg publicznych, które stoi w opozycji do wieloletniej praktyki stosowania przepisu art. 16 udp, a w konsekwencji rodzi ryzyko kontestowania dotychczas zawartych umów i niepewność, co do tego, jak powinny być obecnie konstruowane planowane umowy.

Sąd Najwyższy uznał mianowicie w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt III CSKP 62/21, że z obowiązującego brzmienia przepisu art. 16 udp wynika, że inwestor inwestycji niedrogowej nie może wyłącznie finansować budowy bądź przebudowy drogi publicznej spowodowanej jego inwestycją niedrogową. Zdaniem Sądu, inwestor ma obowiązek wykonać we własnym zakresie obowiązek budowy bądź przebudowy drogi publicznej. Możliwości pokrycia przez niego jedynie kosztów budowy lub przebudowy drogi nie uzasadnia ani swoboda umów przewidziana w art. 353¹ kodeksu cywilnego, ani nawet brzmienie art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przewidującego, iż budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona dróg publicznych mogą być realizowane przy udziale środków rzeczowych i pieniężnych świadczonych przez osoby fizyczne i osoby prawne, krajowe i zagraniczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w tym w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.

Sąd Najwyższy wyraźnie zatem zakwestionował pogląd w świetle którego obowiązek z art. 16 udp może być zrealizowany w dwojaki sposób tj. poprzez samodzielną budowę lub przebudowę drogi publicznej przez inwestora (własnym staraniem i na koszt inwestora), bądź poprzez przekazanie gminie przez inwestora środków pieniężnych na budowę lub przebudowę drogi publicznej (bez aktywnego uczestnictwa inwestora w procesie budowlanym).

Projektowana zmiana przepisu art. 16 udp stanowi sprzeciw wobec przyjętej przez Sąd Najwyższy interpretacji. Jak wskazano w OSR projektu, dzięki omawianej nowelizacji możliwe będzie przekazanie środków finansowych przez inwestora inwestycji niedrogowej bez konieczności faktycznej realizacji przezeń zadania budowy lub przebudowy drogi. Tym samym inwestor niedrogowy będzie mógł zarówno wykonać roboty budowlane polegające na budowie lub przebudowie drogi we własnym zakresie, jak i przekazać zarządcy drogi środki finansowe na ten cel.

A może by tak pójść o krok dalej?

Nie ulega wątpliwości, że uelastycznienie instytucji umowy drogowej w kierunku wyraźnego wskazania, że jej treścią może być finansowe zaangażowanie inwestora prywatnego bez konieczności jego faktycznego zaangażowania w realizację zadania budowy i przebudowy drogi publicznej jest rozwiązaniem potrzebnym.

W wielu przypadkach wymóg faktycznego zrealizowania procesu budowalnego w zakresie budowy lub przebudowy drogi publicznej przez inwestora prywatnego jest dysfunkcjonalny, zwłaszcza gdy w budowie lub przebudowie drogi powinno partycypować kilku inwestorów, oraz gdy realizacja inwestycji predysponuje pod tryb uzyskania zrid, o które inwestor prywatny bezpośrednio ubiegać się nie może.

Powstaje jednak pytanie o to, czy taka punktowa, fragmentaryczna nowelizacja ustawy, rozwiązująca wyłącznie jeden spośród licznych problemów stosowania przepisu art. 16 udp jest wystarczająca dla praktyki? Czy dokonując rewizji omawianego przepisu, ustawodawca nie powinien pochylić się nad innymi problemami związanymi z jego stosowaniem, zwłaszcza przejawiającymi się w nadużywaniu przez zarządców dróg ich pozycji jako podmiotów uzgadniających możliwość realizacji inwestycji niedrogowej, i częstemu zjawisku narzucaniu przezeń – pod presją odmowy uzgodnienia – niekorzystnych warunków umownych? Tak by omawiany przepis stanowił rzeczywistą platformę współpracy publicznoprywatnej, a nie podstawę dla zakamuflowanego rozstrzygnięcia administracyjnego?

Kształt regulacji prawnej poświęconej umowie drogowej wymaga bezspornie od lat debaty publicznej. Czas pokaże, czy prace legislacyjne nad projektem ustawy podażowej umożliwią wreszcie jej otwarcie. O dalszych losach przedmiotowego projektu będziemy Państwa informować w kolejnych artykułach na łamach portalu.