Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych cz. I

Realizacja inwestycji budowlanych obwarowana jest koniecznością uwzględnienia licznych uwarunkowań i spełnienia szeregu wymogów prawnych. Część spośród nich pozwala na relatywnie elastyczne podejście do zamierzonego przedsięwzięcia, część natomiast silnie usztywnia możliwości inwestycyjne. Pozostająca w dyspozycji inwestora nieruchomość nie zawsze pozwala na ich spełnienie – czy przekreśla to zatem definitywnie możliwości działania? Niekoniecznie. Niekiedy możliwe jest zastosowanie tzw. instytucji odstępstwa. Ma ona jednak ograniczony zakres zastosowania.

Niniejszy artykuł poświęcam zakresowi zastosowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Materia ta budzi szereg wątpliwości w praktyce, stąd dzisiaj skupię się na kilku wybranych jego aspektach – odpowiadając na najczęściej pojawiające się pytania inwestorów we wskazanym przedmiocie.

Czy organ wydając pozwolenie na budowę może odmówić zastosowania niektórych warunków prawnych uwzględniając szczególny charakter planowanej  inwestycji?

Przepisy ustawy Prawo budowlane^[i] i wydane na jego podstawie przepisy techniczno-budowlane mają charakter tzw. przepisów prawa bezwzględnie obowiązującego. Oznacza to, że nie ma możliwości ich swobodnego modyfikowania przez organ orzekający w przedmiocie pozwolenia na budowę[ii].

Odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych jest możliwe, ale wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych i po zastosowaniu szczególnego trybu przewidzianego prawem.

Podstawowym trybem odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych jest tryb przewidziany w art. 9 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do niego  zgody na odstępstwo, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, udziela albo odmawia udzielenia, w drodze postanowienia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z przepisu tego wynika zatem, że odstępstwa udziela co prawda starosta (wojewoda) orzekający w przedmiocie pozwolenia na budowę, jednakże po uzyskaniu upoważnienia od właściwego ministra. Procedura ta wymaga zatem zaangażowania organu centralnego, który wyposaży organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę w kompetencję do udzielenia odstępstwa.

Zauważyć trzeba równocześnie, że w odniesieniu do niektórych inwestycji i niektórych warunków technicznych zgoda ministra nie będzie wymagana. Przykładowo, w odniesieniu do warunków przeciwpożarowych  przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie[iii], mogą być spełnione w sposób inny niż określony w tym rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. W takim przypadku zgoda ministra nie jest warunkiem odstępstwa, a organ orzekający o pozwoleniu na budowę uwzględnia w postępowaniu przedłożoną ekspertyzę.

Rozważając zasadność zastosowania przy danym przedsięwzięciu odstępstwa od określonych warunków prawnych należy zatem w pierwszej kolejności rozważyć, czy przepisy szczególne względem art. 9 ustawy Prawo budowalne, nie przewidują innej, prostszej ścieżki jego wdrożenia.

Czy odstępstwo może dotyczyć postanowień planu miejscowego?

Przepis art. 9 ustawy Prawo budowlane traktuje wyłącznie o odstępstwie od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 tej ustawy tj. rozporządzeń właściwych ministrów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz warunków technicznych użytkowania obiektów budowlanych.

Omawiany tryb nie dotyczy zatem innych wymagań prawnych stawianych inwestycjom budowlanym. Nie można w tym trybie ubiegać się o odstępstwo od postanowień planu miejscowego, ani o odstępstwo od wymagań przewidzianych w innych przepisach określających uwarunkowania realizowanej inwestycji np. wynikających z przepisów środowiskowych, czy przepisów ustaw branżowych.

Pamiętać jednak trzeba, że przepisy odrębne w stosunku do ustawy Prawo budowlane często przewidują własne procedury uzyskiwania zgód, pozwoleń, czy odstępstw od określonych nimi wymagań, np. ustawa o drogach publicznych przewiduje w niektórych sytuacjach możliwość uzyskania zgody zarządcy drogi na odstępstwo od normatywu odległości usytuowania obiektu budowlanego od pasa drogowego.

Brak ww. szczególnej procedury uzyskania odstępstwa na gruncie ustaw czy rozporządzeń odrębnych nie uprawnia jednak w żadnym wypadku do ubiegania się o odstępstwo w trybie „ogólnym” przewidzianym w art. 9 ustawy Prawo budowalne. Przepis ten dotyczy tylko i wyłącznie odstępstw od rozporządzeń wydanych na podstawie art. 7 tej ustawy.

Czy można uzyskać odstępstwo na etapie ubiegania się o decyzję wzt?

Nie ma możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy.  Wynika to z faktu, iż w ramach procedury uzyskiwania decyzji lokalizacyjnej nie jest badana w ogóle zgodność przedsięwzięcia z przepisami techniczno-budowlanymi[iv].

Orzekanie na ww. etapie o odstępstwie od warunków technicznych oznaczałoby zatem nieuprawnione wkroczenie przez organ gminy w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Czy można uzyskać odstępstwo przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę?

Wskazane zagadnienie nie jest jednoznacznie rozstrzygnięte przez ustawodawcę i budzi wątpliwości w orzecznictwie. W części orzeczeń sądowych dopuszczono możliwość wystąpienia o odstępstwo poza procedurą ubiegania się o pozwolenie na budowę uznając, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odstępstwa nosi cechy samodzielnego rozstrzygnięcia administracyjnego[v]. Według drugiego, dominującego obecnie zapatrywania, choć kontestowanego przez część doktryny, postępowanie w sprawie wyrażenia przez właściwego ministra zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych może toczyć się wyłącznie w ramach postępowania zmierzającego do uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę[vi].

Czy można uzyskać odstępstwo w postępowaniu legalizacyjnym i naprawczym?

W obecnym stanie prawnym nie istnieje możliwość zastosowania instytucji odstępstwa na etapie prowadzenia procedury legalizacyjnej i naprawczej, co stanowiło przez długi czas rozwiązanie „ratujące” część samowolnie zrealizowanych przedsięwzięć w wyniku przychylnego dla inwestorów orzecznictwa sądowego. Aktualnie przepisy jednoznacznie stanowią, że  odstępstwa nie dopuszcza się w postępowaniach, o których mowa w rozdziale 5b ustawy Prawo budowlane.

Jaka jest przyszłość instytucji odstępstwa?

Pytania o możliwości zastosowania instytucji odstępstwa nabierają współcześnie szczególnej aktualności wobec nadchodzącej daty „pełnego” wdrożenia założeń reformy planistycznej. Po jej wejściu w życie areał nieruchomości atrakcyjnych inwestycyjnie – wobec silnego ograniczenia możliwości uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy – znacznie się zawęzi. Może to zatem skutkować zwiększeniem liczby wniosków o uzyskanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.

Warto także odnotować, że obecnie trwają rządowe prace legislacyjne mające na celu uelastycznić i rozszerzyć procedurę odstępstw, a także rozwiać część z wątpliwości, jakie powstają na kanwie tej instytucji. Projektuje się m.in. że w przypadku przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych rozwiązania zamienne w stosunku do wymagań w zakresie ochrony:

1. higieniczno-sanitarnej – stosuje się na podstawie pozytywnej opinii albo zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego,
2. środowiska – stosuje się na podstawie pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska,
3. bezpieczeństwa i higieny pracy – stosuje się na podstawie zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydanej w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy

– bez wymogu uzyskiwania zgody na odstępstwo wydawanej przez właściwego ministra[vii].

O efektach ww. prac legislacyjnych z całą pewnością będziemy Państwa informować na naszym portalu.