Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych cz. II

W ostatnim artykule pisaliśmy o tym, na jakim etapie procesu inwestycyjno-budowlanego można ubiegać się o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych oraz w odniesieniu, do jakich wymagań instytucja odstępstwa może znaleźć zastosowanie. Dzisiejszy artykuł poświęcony zostanie procedurze uzyskiwania odstępstwa – odpowiadając na pytania związane z tym, kto, kiedy i jak może ubiegać się o uzyskanie odstępstwa.

Truizmem jest stwierdzenie, że wymogi techniczne zawarte w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy Prawa budowlane[i] stanowią źródło istotnych ograniczeń w odniesieniu do wykorzystania inwestycyjnego konkretnych nieruchomości. Uzyskanie odstępstwa od tychże jawi się w konsekwencji jako kusząca droga do zwiększenia jej potencjału, jednakże od strony formalnej nie jest to droga łatwa i uniwersalna, a jej wybór musi poprzedzać obiektywna ocena predyspozycji zamierzonego przedsięwzięcia pod wskazaną procedurę.

Jakie są przesłanki uzyskania odstępstwa?

Instytucja odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, jak sama jej nazwa wskazuje, stanowi rozwiązanie nadzwyczajne. Z założenia zatem odstępstwo nie nadaje się do powszechnego stosowania, a jedynie do sytuacji wyjątkowych. Ustawodawca nie definiuje przy tym w sposób ścisły przesłanek uzyskania odstępstwa. Taka regulacja nie byłaby zresztą wskazana, skoro odstępstwo ma znajdować zastosowanie do przypadków nietypowych, a tym samym takich, których ustawodawca nie przewidział i nie uregulował w obowiązujących przepisach, a które wymagają indywidualnego podejścia ze strony organów państwa.

Konstrukcja przepisów o odstępstwie oparta jest na konieczności ziszczenia się w danej sprawie przesłanki pozytywnej w postaci zakwalifikowania zamierzonego przedsięwzięcia jako szczególnie uzasadnionego przypadku (o którym dalej) oraz braku wystąpienia w sprawie przesłanek negatywnych.

W odniesieniu do przesłanek negatywnych w ustawie zastrzeżono, że odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego – ograniczenia dostępności dla potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami[ii], oraz nie może powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

Czym jest przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku?

W języku prawniczym profesjonalnie należałoby odpowiedzieć, że przesłanka ta stanowi typowy przykład klauzuli generalnej opartej na zastosowaniu pojęcia nieostrego. Przekładając jednak przedmiotową kwalifikację na język powszechny stwierdzić należy, że jest to przesłanka prawnie niedefiniowana o ograniczonej „pojemności” – obejmująca sytuacje atypowe wymagające – z uwagi na system wartości, jakim służy prawo – również atypowego podejścia organów. Pozostawia ona zatem duże pole do oceny dla organów, która jednak nie może być mylona ze swobodnym uznaniem, gdyż ocena ta podlega kontroli sądowej.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że odstępstwo może być przyznane z uwagi na wyjątkowość konkretnej sprawy, przejawiającą się w pewnych szczególnych cechach nieruchomości, takich jak specyficzny kształt i wymiary (np. działka podłużna lub działka o nieregularnym kształcie), położenie względem nieruchomości sąsiednich (np. bezpośrednie sąsiedztwo lasu, czy zabytkowej zabudowy drewnianej), ukształtowanie terenu (np. zlokalizowanie zbiornika wodnego w środkowej części nieruchomości), stan zagospodarowania danej nieruchomości i terenów sąsiadujących (np. znaczna odległość budynków na działkach sąsiednich od granicy działki analizowanej)[iii].

Oceniając, czy dane przedsięwzięcie może być zakwalifikowane jako szczególnie uzasadniony przypadek, trzeba w konsekwencji dokonać jego wszechstronnej charakterystyki i analizy – mając na uwadze hierarchię wartości, jakim ustawodawca daje wyraz w obowiązujących przepisach.

Kto udziela odstępstwa?

Zwrot „udzielenie odstępstwa”, jaki często pojawia się w obiegu medialnym, stanowi pewne uproszczenie, swoisty skrót myślowy.  Udzielenie odstępstwa obejmuje bowiem w swej istocie dwa rozstrzygnięcia podejmowane przez dwa różne organy.

Aby w danej sprawie odstąpić od przepisów techniczno-budowlanych konieczne jest:

• udzielenie przez ministra właściwego do wydania przepisów techniczno-budowlanych, od których ma zostać dokonane odstępstwo, upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo,
• udzielenie przez organ architektoniczno-budowlany zgody na odstępstwo.

Jak złożyć wniosek o odstępstwo?

Wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo złożyć może tylko organ architektoniczno-budowlany. Inwestor nie ma możliwości samodzielnego wystąpienia z wnioskiem adresowanym do ministra. Przy czym z uwagi na to, że to inwestor jest dysponentem wniosku o pozwolenie na budowę, to on odpowiada za wniosek do organu architektoniczno-budowlanego o wyrażenie zgody na odstępstwo, który stanowi równocześnie wniosek o uruchomienie przez ten organ odpowiedniej procedury przed ministrem. Przyjmuje się przy tym, że organ rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, dostrzegając w sprawie możliwość zastosowania w niej odstępstwa, powinien poinformować inwestora o takiej możliwości proceduralnej. 

Tryb postępowania w sprawie uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych jest zatem następujący:

• inwestor występuje do organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę – starosty lub wojewody – o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych,
• właściwy organ występuje do właściwego ministra o upoważnienie go do wyrażenia zgody na odstępstwo,
• właściwy minister udziela bądź odmawia udzielenia żądanego upoważnienia,
• po uzyskaniu upoważnienia właściwy organ udziela bądź odmawia udzielenia zgody na odstępstwo.

Jak długo czeka się na odstępstwo?

Okresu oczekiwania na upoważnienie ze strony ministra na udzielenie odstępstwa nie wlicza się do maksymalnego czasu trwania postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane.

Przyjmuje się równocześnie, że postępowanie przed ministrem nie stanowi postępowania administracyjnego, więc nie znajdują do niego zastosowania terminy procesowe przewidziane w K.p.a.

Brak jest zatem przepisów, które wyznaczałyby ramy czasowe oczekiwania na rozstrzygnięcie ministerialne.

Praktyka jest w omawianych sprawach wysoce zróżnicowana nie tylko z uwagi na duże zróżnicowanie samych przedsięwzięć budowlanych, ale również ministerstw, w których postępowania o odstępstwa mogą się toczyć. Postępowanie takie może się zatem zamknąć w dwóch miesiącach, jak również może trwać kilka miesięcy i więcej.

Czy organ udzielający pozwolenia na budowę jest związany upoważnieniem ministra?

Uzyskanie od ministra upoważnienia do przyznania odstępstwa nie rodzi obowiązku po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej do przyznania zgody na odstępstwo[iv].

Czy rozstrzygnięcie ministra w przedmiocie odstępstwa podlega zaskarżeniu do sądu?

Upoważnienie ministra, wydane na skutek wniosku organu administracji architektoniczno-budowlanej, nie jest zaskarżalne. Niezaskarżalne jest także postanowienie organu administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie zgody na odstępstwo.

Nie oznacza to jednak, że inwestor pozbawiony pozostaje jakiejkolwiek ochrony prawnej. Może on kwestionować  postanowienie w przedmiocie nieudzielenia mu odstępstwa odwołując się, a następnie ewentualnie zaskarżając, wydaną w sprawie decyzję kończącą postępowanie (decyzję w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę)[v].

Podsumowanie

Zaprezentowane w artykule odpowiedzi na podstawowe pytania dotyczące zasad i trybu uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych prowadzą do wniosku, że procedura ta jest skomplikowana i niepewna. Stąd też zapewne nie cieszy się ona obecnie większą popularnością w procesach inwestycyjnych. Niewątpliwie jednak instytucja odstępstwa jest potrzebna, gdyż nie zawsze obowiązujące przepisy korespondują z wymogami rzeczywistości i wartościami prawnie chronionymi.