Relacja między pozwoleniem na budowę, a pozwoleniem konserwatorskim – ważny wyrok NSA

NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2022 r. potwierdził, że nie można nałożyć kary pieniężnej za prowadzenie robót budowlanych przy zabytku bez pozwolenia konserwatorskiego na inwestora, który uzyskał pozwolenie konserwatorskie, następnie w okresie ważności tego pozwolenia uzyskał decyzję udzielającą pozwolenia na budowę i na podstawie tej decyzji wykonywał roboty budowlane już po upływie okresu ważności wskazanego w pozwoleniu konserwatorskim.

Jak obiecałam w artykule Czy pozwolenie konserwatorskie musi być ważne przez cały czas budowy?  śledziłam losy sprawy dotyczącej relacji między terminem ważności pozwolenia konserwatorskiego, a możliwością wykonywania pozwolenia na budowę, na kanwie której zapadł wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 9/19.

Przypomnieć warto, że w sprawie tej nałożono na inwestora karę w maksymalnym możliwym wymiarze 500.000 zł  za prowadzenie robót budowlanych pomimo upływu terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego. W wyroku tym WSA w Warszawie uznał, że nałożenie kary było niezasadne, gdyż termin ważności pozwolenia konserwatorskiego ma walor jedynie informacyjny. Sąd przyjął, iż po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja konserwatora zostaje niejako skonsumowana, a inwestor zachowuje uprawnienia nadane mu tą decyzją, dopóty dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym. W konsekwencji zdaniem WSA w Warszawie prowadzenie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże po terminie ważności określonym w pozwoleniu konserwatorskim nie może być traktowane jako prowadzenie robót bez pozwolenia konserwatorskiego, a więc nie jest zasadne nałożenie na inwestora kary z tego tytułu na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.        

Zaprezentowane stanowisko zostało w całej rozciągłości zaakceptowane przez NSA w listopadowym wyroku, na co nie ukrywam bardzo liczyłam. NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3526/19 (publ. CBOSA) oddalił skargę kasacyjną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i w konsekwencji uznał, że organy niezasadnie nałożyły na inwestora karę pieniężną w wysokości 500.000 złotych.

NSA w zwięzłym uzasadnieniu trafnie wskazał, że pozwolenie konserwatorskie musi zachowywać ważność w momencie udzielenia pozwolenia na budowę, a nie przez cały okres prowadzenia robót budowlanych, a kontynuowanie robót budowlanych przy zabytku po terminie ustalonym w pozwoleniu konserwatorskim, nie może być utożsamiane z podjęciem robót bez pozwolenia konserwatorskiego w ogóle. NSA zaakcentował, że odmienna wykładnia przepisów prowadziłaby do tego, że wykonalność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, uzależniona byłaby od uznania organu ochrony zabytków, rozstrzygającego sprawę zmiany pozwolenia konserwatorskiego w zakresie terminu jego ważności.

Dodatkowo NSA wskazał, że zgodnie z art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami karze pieniężnej podlega nie ten, kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków prowadzi roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, lecz ten kto takie roboty podejmuje. Sąd odwołał się do definicji zawartej w Słowniku Języka Polskiego PWN, podejmowanie oznacza „przedsięwziąć jakieś działanie”, „rozpocząć coś”. Podejmowanie działań to ich rozpoczynanie. Zatem w ocenie NSA karze podlega ten kto rozpoczyna roboty budowlane bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego.

W świetle omawianego wyroku NSA ważne jest zatem z pewnością, by uzyskać pozwolenie na budowę w okresie ważności pozwolenia konserwatorskiego. Osobiście uważam, że nie ma przy tym znaczenia, czy w momencie rozpoczęcia budowy pozwolenie konserwatorskie nadal pozostaje ważne (inwestor ma przecież 3 lata na rozpoczęcie budowy na podstawie pozwolenia na budowę). Mam jednak pewne wątpliwości, co do tego jak rozumieć twierdzenia NSA dotyczące podejmowania robót budowlanych. Z pewnością bezpieczniej jest zatem rozpocząć budowę na podstawie pozwolenia na budowę w okresie ważności pozwolenia konserwatorskiego – wówczas bez obaw można kontynuować budowę już po terminie ustalonym w pozwoleniu konserwatorskim, bez konieczności przedłużania tego terminu czy uzyskiwania nowego pozwolenia konserwatorskiego w trakcie realizacji inwestycji.