Samowole budowlane w obszarze analizowanym

Przy badaniu sąsiedniej zabudowy na potrzeby ustalenia warunków zabudowy może się okazać, że niektóre budynki znajdujące się w obszarze analizowanym stanowią samowolę budowlaną. Czy taka zabudowa powinna być brana pod uwagę w analizie urbanistycznej? 

Jednym z etapów postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 upzp czyli tzw. analizy urbanistycznej. Taka analiza ma wykazać, czy sąsiedztwo terenu inwestycji pozwala na wybudowanie planowanego obiektu pod względem funkcji oraz parametrów i wskaźników zabudowy. W tym celu organ wydający warunki zabudowy wyznacza wokół terenu inwestycji obszar analizowany, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów.

Uwaga: 24 lipca 2023 roku Prezydent RP podpisał ustawę z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, która ograniczy wielkość obszaru analizowanego do maksymalnie 200 m. O tym, jak reforma wpłynie na warunki zabudowy pisaliśmy tutaj w artykule Jak zmienią się warunki zabudowy po reformie planowania przestrzennego?

Zdarza się, że nie każda zabudowa znajdująca się w tak określonym obszarze została wzniesiona zgodnie z prawem. Pojawia się wtedy problem, czy taką zabudowę należy brać pod uwagę przy sporządzaniu analizy urbanistycznej. Nielegalne budynki mogą bowiem zawyżać lub zaniżać parametry zabudowy w obszarze analizowanym, co będzie miało istotny wpływ na rzetelność ustalanych warunków zabudowy.

Przepisy prawa nie zawierają żadnych regulacji, które wprost zakazywałyby uwzględniania nielegalnej zabudowy w analizie urbanistycznej. Sądy administracyjne orzekające w sprawach dotyczących warunków zabudowy są jednak zgodne co do tego, że przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem[1]. Nieruchomości zabudowane nielegalnie należy traktować jako teren niezabudowany[2].

Oznacza to, że w analizie urbanistycznej mogą być badane wyłącznie legalnie wzniesione budynki. Pojawia się jednak jeszcze jedno pytanie, a mianowicie…

…kiedy można stwierdzić, że dany budynek jest samowolą budowlaną?

Skoro ustaliliśmy już, że budynki wzniesione nielegalnie nie mogą być brane pod uwagę przy sporządzaniu analizy urbanistycznej, należy zastanowić się co przesądza o tym, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Warto przecież zauważyć, że poza kompetencjami organu ustalającego warunki zabudowy leży badanie zgodności istniejącej zabudowy z przepisami Prawa budowlanego. Organ planistyczny ma jedynie obowiązek zbadać planowaną inwestycję pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 upzp. Nie może on zatem samodzielnie określać, które z budynków znajdujących się w obszarze analizowanym są samowolą.

W tym kontekście, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wtedy strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy może powoływać się na to, że istniejąca na działce sąsiedniej zabudowa jest niezgodna z prawem[3]. W jednym z wyroków, Naczelny Sąd Administracyjny dodał jednak, że w sytuacji, gdy organ planistyczny poweźmie jakiekolwiek wątpliwości, czy istniejąca zabudowa jest zabudową legalną (zwłaszcza, gdy wskazują na to informacje organu pochodzące np. od stron postępowania), powinien również ustalić, czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem[4]. Kwestią otwartą pozostaje sposób postępowania organu w takim przypadku. Zdaje się jednak, że nie ma on obowiązku badania legalności każdego obiektu zlokalizowanego w obszarze analizowanym, a jedynie takich budynków, których legalność może budzić pewne zastrzeżenia.

Podsumowanie

Nie ulega wątpliwości, że nielegalnie zbudowane obiekty nie mogą być brane pod uwagę przy sporządzaniu analizy urbanistycznej na potrzeby ustalenia warunków dla nowej zabudowy. Bardziej złożony jest problem określenia, kiedy mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Zdaje się, że najbardziej racjonalne podejście zakłada, że nielegalność zabudowy musi być stwierdzona prawomocnym orzeczeniem organu nadzoru budowlanego. Przerzucenie ciężaru oceny legalności danego obiektu na organ planistyczny stanowiłoby bowiem niedopuszczalne rozszerzenie jego kompetencji.