Zintegrowany plan inwestycyjny, a opłata planistyczna

Zintegrowany plan inwestycyjny[1] to nowe narzędzie w planowaniu przestrzennym, wprowadzone nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[2], która weszła w życie 24 września 2023 r. ZPI jest szczególną formą planu miejscowego, co wynika z art. 37ea ust. 3 u.p.z.p.[3]

Z kolei opłata planistyczna, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. to obligatoryjne świadczenie publicznoprawne nakładane na zbywcę nieruchomości kiedy spełnione zostały następujące przesłanki: 1) w wyniku uchwalenia lub zmiany planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła; 2) nieruchomość ta została zbyta; 3) nie upłynął termin 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego.

Opłaty planistyczne nieodzownie wiążą się z planami miejscowymi. Jak się mają do ZPI, o tym poniżej.

Stawka opłaty planistycznej musi się znaleźć w ZPI

Trzeba zacząć od wskazania, że określenie stawki opłaty planistycznej w planie miejscowym jest obligatoryjne (art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.), ZPI jest szczególną formą planu miejscowego, a w sprawach nieuregulowanych wprost stosuje się przepisy dotyczące planów miejscowych. Art. 37n ust. 1 u.p.z.p. stanowi: „w zakresie nieuregulowanym przepisami art. 37ea-37m do zintegrowanego planu inwestycyjnego i miejscowego planu rewitalizacji stosuje się przepisy dotyczące planu miejscowego [podkreśl. własne]”. Ustawodawca nie przyjął typowego zabiegu legislacyjnego przy odwołaniach – do „odpowiedniego” – stosowania wskazanych przepisów, które pozwalałoby na uwzględnienie odmienności ZPI (jako szczególnej formy planu miejscowego) względem „zwykłego” planu miejscowego, co oznacza, że ZPI również musi określać stawkę opłaty planistycznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazuje się, że brak stawki opłaty planistycznej jest istotnym naruszeniem powodującym konieczność stwierdzenia nieważności planu[4].

Zwolnienie z opłaty planistycznej w umowie urbanistycznej

Kluczowym etapem procedury powstania ZPI jest zawarcie umowy urbanistycznej. Umowa ta stanowi efekt negocjacji inwestora i gminy, określa obowiązki stron , a w szczególności zobowiązanie inwestora co do realizacji inwestycji uzupełniających. Z kolei gmina w ramach kompromisu z inwestorem może w umowie zwolnić go z obowiązku poniesienia opłaty planistycznej. Zgodnie z art. 37ed ust 3 pkt 2 u.p.z.p. przez umowę urbanistyczną gmina może zwolnić w całości lub w części inwestora z opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Regulacja wydaje się oczywista, jednakże warto zwrócić uwagę na charakter zwolnienia z opłaty planistycznej. Należy przyjąć, że jest to zwolnienie podmiotowe, a nie przedmiotowe – dotyczy inwestora, a nie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja (główna czy uzupełniająca). Ma to istotne konsekwencje z punktu widzenia możliwej opłaty planistycznej. Jakie? Otóż możliwa jest sytuacja, kiedy pomimo zwolnienia z opłaty planistycznej w umowie urbanistycznej, opłata ta będzie nałożona!

Ustalenie opłaty planistycznej pomimo zwolnienia?

Od inwestora wnioskującego o uchwalenie ZPI przepisy u.p.z.p. nie wymagają posiadania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, na której planowana jest inwestycja główna (jest to niezbędne dopiero na etapie wniosku o pozwolenie na budowę). Co istotne, dotyczy to również terenu przeznaczonego pod inwestycję uzupełniającą. Art. 37ed ust. 5 u.p.z.p.  stanowi, że: jeżeli osoba trzecia jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja uzupełniająca, może w szczególności zobowiązać się w umowie, o której mowa w ust. 1, do zbycia tej nieruchomości gminie. Inwestor z kolei zgodnie z art. 37ed ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. może zobowiązać się na rzecz gminy, w szczególności do pokrycia całości lub części kosztów realizacji inwestycji uzupełniającej, w tym do zapłaty ceny za nieruchomość, o której mowa w ust. 5.

Może się zatem zdarzyć, że inwestor uzależni decyzję o nabyciu nieruchomości pod inwestycję główną, od uprzedniego powodzenia uchwalenia ZPI przez radę gminy (w przeciwnym razie nieruchomość nie będzie dla niego przydatna). Jeśli więc nabycie nieruchomości przez inwestora nastąpi po wejściu w życie ZPI, a w wyniku jego uchwalenia wartość nieruchomości wzrośnie (a tak zapewne będzie), zbycie nastąpi w drodze czynności prawnej ekwiwalentnej (jak umowa sprzedaży czy zamiany) oraz w ciągu 5-letniego terminu od wejścia w życie ZPI, zostaną  spełnione przesłanki ustalenia opłaty planistycznej. Czy w takim razie można powołać się na zwolnienie z obowiązku opłaty zawarte w umowie urbanistycznej? Otóż wydaje się, że nie, ponieważ opłata planistyczna nałożona zostanie nie na inwestora będącego stroną umowy urbanistycznej, lecz na zbywcę nieruchomości pod inwestycję główną – w tym wypadku osobę trzecią, która zbędzie nieruchomość na rzecz inwestora. Zwolnienie z opłaty planistycznej, które można zawrzeć w umowie urbanistycznej dotyczy wyłącznie inwestora. Podobnie wygląda sytuacja, gdy osoba trzecia zbędzie gminie nieruchomość pod inwestycję uzupełniającą – tu również nie zadziała zwolnienie z opłaty planistycznej.

Potencjalna opłata planistyczna może być czynnikiem zniechęcającym właścicieli nieruchomości do współpracy z inwestorami. Po stronie inwestorów prowadzić może do konieczności nabywania nieruchomości przed przeprowadzeniem procedury uchwalenia ZPI z ryzykiem, że ZPI nie zostanie uchwalony, a w skrajnym przypadku do rezygnacji z inwestycji.

W obecnym stanie prawnym, rozwiązaniem problemu może być określenie minimalnej stawki opłaty planistycznej na poziomie np. 1%, a nawet 0,1%[5]. Najwłaściwszym byłoby jednak rozważenie przez ustawodawcę zmiany charakteru zwolnienia z opłaty planistycznej na przedmiotowy – dotyczący nieruchomości, na których realizowana ma być inwestycja główna czy uzupełniająca.

Podsumowanie

Regulacja możliwego zwolnienia z opłaty planistycznej w umowie urbanistycznej (art. 37ed ust 3 pkt 2 u.p.z.p.) ma charakter podmiotowy – zwalnia wyłącznie inwestora, co zdaje się nie uwzględniać wszystkich możliwych scenariuszy, w szczególności udziału osób trzecich – właścicieli nieruchomości, których udział w procedurze sporządzania ZPI wprost przewidział ustawodawca (art. 37ed ust. 5 u.p.z.p.). Pamiętać należy również, że zwolnienie nawet z całości opłaty planistycznej w umowie urbanistycznej nie wyłącza obowiązku określenia stawki opłaty w ZPI. Jej pominięcie najpewniej poskutkuje stwierdzeniem nieważności ZPI. Choć wydawać może się to paradoksalne, inwestor negocjując z gminą zwolnienie z opłaty planistycznej powinien również upewnić się, że pomimo zwolnienia zawartego w umowie, ZPI zawierać będzie jednak stawkę opłaty.