Przedawnienie administracyjnej kary pieniężnej w gospodarce odpadami w świetle najnowszego orzecznictwa NSA

Czy stosowanie przepisów działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego[1] w kwestii przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenia z zakresu gospodarki odpadami[2], ma pierwszeństwo przed stosowaniem przepisów działu III Ordynacji podatkowej?[3] W świetle najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź wydaje się być twierdząca.

Rygoryzm w karaniu jedną z przyczyn nowelizacji KPA z 2017 r.

W wyniku uchwalenia przez Sejm w 2017 r. nowelizacji[4] Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzono do niego dział IVA, stanowiący w zamyśle ustawodawcy uniwersalną regulację w zakresie postępowania w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. Wprowadzenie tych przepisów wynikało
z przekonania ustawodawcy, iż w ówczesnym stanie prawnym obywatele nie posiadali wystarczających gwarancji procesowych pozwalających na budowanie zaufania społeczeństwa do organów państwa oraz poczucia sprawiedliwego działania administracji.[5]

Wśród zdiagnozowanych przez autorów nowelizacji problemów trapiących postępowanie w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych był nadmierny rygoryzm w ich nakładaniu, określony jako przewyższający sankcje wynikające z przepisów prawa karnego, m.in. ze względu na brak jednolitych przepisów o przedawnieniu nałożenia kary pieniężnej w określonej ustawie materialnej.

Do czasu wprowadzenia do k.p.a. przepisów działu IVA, termin przedawnienia kary pieniężnej za delikty związane z gospodarką odpadami zwykle obliczało się w oparciu o przepisy działu III Ordynacji podatkowej – o ile ustawa regulująca materialnoprawne podstawy do nakładania kary w ogóle zawierała odesłanie do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej. W niektórych przypadkach przepisy ustawy ani nie określają terminu przedawnienia kary pieniężnej, ani nie odsyłają do odpowiedniego stosowania Ordynacji[6].

Wiele aktualnie obowiązujących ustaw zawiera jednak odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, wśród których znajdują się także przepisy o przedawnieniu, w tym art. 68 § 1 o.p. Przepis ten, stanowiący o 3-letnim terminie przedawnienia, liczonym od końca roku „w którym powstało zobowiązanie podatkowe”, w niektórych wyrokach sądów administracyjnych bywa do chwili obecnej wskazywany jako lex specialis wyłączający stosowanie przepisów działu IVA k.p.a. w zakresie przedawnienia, co może być źródłem wątpliwości interpretacyjnych zarówno wśród organów administracji, jak i wśród adresatów decyzji nakładających kary pieniężne.

Jak zatem – w świetle najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – należy liczyć termin przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej?

Co mówią przepisy?                                                

Zgodnie z art. 189g k.p.a., administracyjnej kary pieniężnej nie można nałożyć po upływie 5 lat od daty naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia.

Zaznaczyć przy tym należy, iż przepisy działu IVA, w tym także art. 189g k.p.a., nie znajdują zastosowania, jeżeli kwestie regulowane przez te przepisy zostały unormowane w przepisach szczególnych, o czym stanowiart. 189a § 2 k.p.a.

W licznych aktach prawnych, w tym m. in. w ustawie o odpadach czy w Prawie ochrony Środowiska[7] zawarte zostały przepisy stanowiące o tym, iż do administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

Art. 68 § 1 o.p., należący do wspomnianego działu III tej ustawy, stanowi, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje w sytuacji, w której decyzja ustalająca jego wysokość zostanie doręczona adresatowi po upływie 3 lat, licząc od końca roku, w którym  powstał obowiązek podatkowy (który to moment w odniesieniu do kary pieniężnej bywa definiowany różnie, np. jako moment faktycznego działania naruszającego prawo, dzień zakończenia kontroli, dzień wszczęcia postępowania, itp.).

Co na to NSA?

W świetle najnowszego orzecznictwa NSA, jeżeli termin przedawnienia nie wynika wprost z przepisów określonej ustawy materialnej, należy go liczyć według wspomnianej normy określonej w art. 189g k.p.a.

W wyroku z dnia 12 czerwca 2025 r. (sygn. akt III OSK 2057/24) NSA uznał, iż „odpowiednie” stosowanie przepisów o.p., do którego odsyła art. 202 u.o., w tym przypadku oznacza brak zastosowania, ze względu na nieadekwatność tych przepisów w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych. NSA zwraca szczególną uwagę, iż regulacje działu IVA k.p.a., jako przepisy nowsze i ulokowane w ramach ustawy o randze kodeksu lepiej oddają aktualny zamysł ustawodawcy, aniżeli przepisy Ordynacji podatkowej. Zwrócono jednocześnie uwagę, iż przełożenie kwestii związanych z momentem powstania obowiązku podatkowego, do którego odwołuje się art. 68 § 1 o.p. na grunt administracyjnej kary pieniężnej jest zabiegiem niemożliwym do racjonalnego przeprowadzenia.  

Zdaniem NSA do momentu wydania decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną na stronie w ogóle nie ciąży żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny, ustawowy obowiązek zapłaty kary pieniężnej. Wynika to z natury administracyjnej kary pieniężnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą obowiązek uiszczenia kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego.

Z treści uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że termin przedawnienia uprawnienia organów administracji do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wygasa po upływie 5-letniego terminu określonego w art. 189g k.p.a. NSA zaznaczył przy tym, iż ww. 5-letni termin odnosi się do decyzji ostatecznej i powinien być liczony łącznie dla organów obu instancji. Zdaniem Sądu, upływ tego terminu w trakcie postępowania odwoławczego winien skutkować uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzeniem postępowania.

W podobnym tonie NSA wypowiedział się w wyroku z dnia 16 grudnia 2025 r. sygn. akt III OSK 2289/24. W tym przypadku Sąd jednoznacznie wskazał, iż termin przedawnienia wynosi 5 lat od daty popełnienia naruszenia (w tym przypadku był to koniec okresu naruszenia prawa o charakterze ciągłym).

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej nie przerywa biegu przedawnienia (w przeciwieństwie do postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy ordynacji podatkowej, w których organ odwoławczy może wydać decyzję także po upływie 3-letniego terminu przedawnienia określonego w art. 68 § 1 o.p., o ile decyzja ta nie kreuje nowego zobowiązania, tj. utrzymuje wysokość zobowiązania ustaloną przez organ I instancji albo orzeka o jej obniżeniu[8]).

Wskazano, iż „wydanie decyzji ostatecznej po upływie terminu przedawnienia będzie naruszać prawo jako wydanej po upływie terminu przedawnienia, który jest terminem materialnym, a jego upływ powoduje a mocy prawa wygaśnięcie po stronie organu uprawnienia do nałożenia przedmiotowej kary.”

Zdaniem NSA katalog zdarzeń przerywających bieg przedawnienia kary pieniężnej ma charakter zamknięty i został określony w art. 189h k.p.a. W treści tego przepisu brak jest wzmianki o przerwaniu biegu przedawnienia kary pieniężnej na skutek wydania decyzji pierwszoinstancyjnej.

Przywołane rozstrzygnięcia NSA stanowią mocny argument dla przełamania zdaje się dominujących dotychczas poglądów, jakoby zawarte w ustawie o odpadach odesłanie do stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w tym art. 68 § 1 o.p., wyłącza możliwość zastosowania przepisów działu IVA k.p.a., w tym zwłaszcza art. 189g dotyczącego terminów przedawnienia kary pieniężnej. W świetle tego poglądu  Ordynacja podatkowa jest regulacją szczegółową, w stosunku do której przepisy działu IVA k.p.a. mają jedynie charakter uzupełniający.[9]

Analiza najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, iż klaruje się linia orzecznicza, wedle której kwestia przedawnienia uprawnienia organu do nałożenia kar pieniężnych za naruszenia z zakresu gospodarki odpadami, pomimo zawarcia w danej ustawie odesłania do stosowania przepisów działu III o.p., powinna być rozpatrywana na gruncie art. 189g k.p.a.

Należy jednak zauważyć, że pomimo występowania powyższego trendu w orzecznictwie NSA, interpretacja przemawiająca za stosowaniem przepisów działu III Ordynacji podatkowej do przedawnienia kar pieniężnych, nadal pojawia się w nowszych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 528/25 – nieprawomocny).

Podsumowując, można uznać, że linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych krystalizuje się, bowiem coraz częściej zapadają wyroki, w których wskazuje się, iż przepisy działu IVA k.p.a. mają pierwszeństwo przed przepisami działu III Ordynacji podatkowej. Co szczególnie ważne – coraz częściej spotykany jest również pogląd, iż 5-letni termin z art. 189g k.p.a. dotyczy wydania decyzji ostatecznej, co oznacza, iż jest on wspólny dla organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji. Skutkiem tego, upływ 5-letniego terminu przedawnienia w toku postępowania odwoławczego skutkuje brakiem możliwości merytorycznego załatwienia sprawy i powinien prowadzić do umorzenia postępowania.