Współpraca przedsiębiorców z sektorem publicznym w świetle dostępu do informacji publicznej – podstawowe informacje dla przedsiębiorców (cz. 1)

Współpraca z jednostkami sektora finansów publicznych (JSFP) to dla wielu przedsiębiorców atrakcyjna możliwość rozwoju. Stabilny kontrahent, większe zamówienia, prestiż — to tylko niektóre korzyści. Warto jednak pamiętać, że w relacjach z sektorem publicznym pojawia się również szereg specyficznych ryzyk, o których prywatny przedsiębiorca powinien wiedzieć, zanim podpisze umowę. Należą do nich ryzyka związane z informacjami udostępnianymi w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) [dalej: UDIP].

W tym artykule omawiamy najważniejsze z nich oraz podpowiadamy, na co w tym zakresie przedsiębiorca musi się przygotować.

Kto wchodzi w skład sektora finansów publicznych?

Sektor finansów publicznych w Polsce to szeroka grupa instytucji, które zarządzają środkami publicznymi i odpowiadają za realizację zadań państwa oraz samorządów. Katalog tych podmiotów zawarty jest w art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.). W jego skład wchodzą m.in. organy władzy publicznej, takie jak ministerstwa, urzędy centralne, sądy i trybunały, jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty i województwa) oraz ich związki i związki metropolitalne (przykładowo Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia). Do sektora finansów publicznych należą także jednostki budżetowe, takie jak urzędy skarbowe czy szkoły publiczne, oraz samorządowe zakłady budżetowe, np. miejskie zakłady gospodarki mieszkaniowej czy zakłady komunalne. Istotną częścią sektora są agencje wykonawcze (np. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości), instytucje gospodarki budżetowej, państwowe fundusze celowe (jak Fundusz Pracy), a także Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wraz z funduszami, którymi zarządzają. Nie można pominąć tu również Narodowego Funduszu Zdrowia finansującego opiekę zdrowotną, samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, czyli publicznych szpitali czy przychodni, oraz uczelni publicznych. W sektorze mieszczą się również instytucje naukowe jak Polska Akademia Nauk, państwowe i samorządowe instytucje kultury (np. muzea, miejskie domy kultury czy teatry), a także inne jednostki organizacyjne utworzone w celu realizacji zadań publicznych, przy czym wyłączone są tu przedsiębiorstwa, banki czy spółki prawa handlowego. Warto także wspomnieć o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, który zabezpiecza środki deponentów w przypadku upadłości banków. Dla przedsiębiorców zrozumienie struktury tego sektora jest kluczowe, zwłaszcza przy ubieganiu się o finansowanie publiczne, zamówienia publiczne czy korzystanie z różnego rodzaju ulg i dotacji.

Które dane mają obowiązek udostępniać jsfp?

Zawierając umowę z którymkolwiek z ww. podmiotów każdy przedsiębiorca, obojętnie w jakiej formie prawnej działa, musi mieć na uwadze, że do jednostek tego typu stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Definiuje ona informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Rozumie się przez to cały szereg informacji dotyczących działań organów władzy publicznej oraz podmiotów realizujących zadania publiczne, w tym również dostęp do wielu dokumentów pochodzących od tych podmiotów. Podlegają one zasadzie powszechności dostępu uregulowanej w art. 61 Konstytucji RP, który gwarantuje w ramach prawa i wolności obywatelskich dostęp do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dostępu do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.  

Informacje o działalności jednostek sektora finansów publicznych podlegają również zasadzie jawności gospodarowania środkami publicznymi, która jest wyrażona w art. 33 i 34 ustawy o finansach publicznych. Jawność ta realizowana jest nie tylko np. poprzez jawność debaty budżetowej w parlamencie czy na posiedzeniach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, ale także poprzez np. podawanie do publicznej wiadomości kwot dotacji udzielanych z budżetu państwa czy jednostek samorządu terytorialnego czy zakresu zadań lub usług wykonywanych lub świadczonych przez jednostkę oraz o wysokości środków publicznych przekazanych na ich realizację.

Obowiązek udostępniania informacji publicznej spoczywa zatem na wszystkich jednostkach sektora finansów publicznych. Dla przedsiębiorców oznacza to, że w kontaktach z sektorem publicznym część informacji dotyczących umów, zamówień czy sposobu wydatkowania środków publicznych może być jawna i dostępna dla każdego zainteresowanego. Poza bowiem nielicznymi wyjątkami, każdy ma dostęp do informacji publicznej i nie można żądać od niego wykazania ani interesu faktycznego, ani prawnego.

O ograniczeniach w dostępie do informacji publicznej dotyczącej przedsiębiorców-kontrahentów sektora publicznego będziemy pisać w kolejnych artykułach na Ziemski Biznes.

Które dane mogą podlegać udostępnieniu?

Zgodnie więc i z ustawą o dostępie do informacji publicznej, i z ustawą o finansach publicznych w pełni jawne są informacje o majątku, jakim dysponują jednostki sektora finansów publicznych. Ustawy nie precyzują tego pojęcia, w związku z czym jest ono rozwijane na kanwie konkretnych przypadków w orzecznictwie sądów administracyjnych. Np. WSA w Kielcach w wyroku z 16 grudnia 2022 r. (II SAB/Ke 107/22) wskazał, że informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostki samorządu terytorialnego, stanowią informację publiczną. Chodzić może np. o materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku, jeżeli treść takich umów dotyczy bezpośrednio majątku publicznego.

Przede wszystkim kontrahent jednostki sektora finansów publicznych musi więc liczyć się z tym, że udostępnieniu podlega – poza wyjątkami wynikającymi z kwestii związanych z tajemnicą przedsiębiorstwa – zasadnicza treść umowy. Obowiązek udostępnienia umów zawieranych z jednostkami sektora finansów publicznych został potwierdzony, w odniesieniu do zamówień publicznych, w wyroku Krajowej Izby Odwoławczej z 27 stycznia 2015 r. (KIO 54/15). Pogląd ten jest też ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 2 marca 2023 r., III OSK 2354/21). Udostępnieniu podlegają więc też podstawowe dane identyfikujące przedsiębiorcę takie jak: nazwa spółki (imię i nazwisko osoby fizycznej, gdy formą prowadzenia działalności jest jednoosobowa działalność gospodarcza), siedziba spółki/ miejsce wykonywania działalności, numer KRS, NIP, czy REGON. Zasadniczo więc nie sposób nie ujawnić danych, które dostępne są w publicznych rejestrach (KRS czy CEIDG).

Obowiązek udostępnienia informacji o umowach zawieranych przez JSFP obejmuje jednak wszystkie umowy, a nie tylko te, które są zawierane w trybie zamówienia publicznego.

A co z prawem do prywatności?

Przedsiębiorca mógłby czynić zarzut, że ujawnianie jego danych osobowych znajdujących się w umowie czy związanych z nią dokumentach stanowi naruszenie jego prawa do prywatności albo ochrony danych osobowych. Odpór takiemu twierdzeniu daje jednak np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. (I CSK 190/12). Sąd podkreślił w nim, że prywatność dotyczy głównie sfery życia osobistego i rodzinnego — tymczasem udział w umowie z instytucją publiczną nie wpisuje się w te kategorie. Co więcej, w przypadku konkretnych umów analizowanych przez Sąd — takich jak przygotowanie wykładu, obsługa systemu elektronicznego, analiza socjologiczna czy organizacja konferencji — osoby zawierające umowy powinny liczyć się z tym, że ich dane nie pozostaną anonimowe.

Z punktu widzenia przejrzystości działania administracji publicznej, informacje o tym, kto dokładnie świadczy usługi na rzecz samorządu, są istotne dla obywateli. Czasem wręcz imię i nazwisko wykonawcy jest ważniejsze niż sama treść umowy — zrozumiałe jest więc, że obywatele chcą wiedzieć, komu powierzane są publiczne środki.

Co więcej, WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 3 października 2024 r. (II SAB/Go 69/24), podnosi iż ,,dane osobowe osób, z którymi zawarto umowy, umożliwiają ocenę, czy realizację umowy organ powierzył osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie, a sama umowa nie była w istocie zakamuflowanym sposobem nieuprawnionego przepływu środków publicznych do osób prywatnych (…)”.

Podsumowując: zawierając umowę z jednostką publiczną, przedsiębiorca powinien być świadomy, że ujawnienie jego imienia i nazwiska jest zgodne z prawem i nie narusza przepisów o ochronie prywatności. Taka jawność to element przejrzystości finansowania zadań ze środków publicznych (zob. też wyrok NSA z 1 grudnia 2022 r., III OSK 2309/21).

Analogicznie, w przypadku osób prawnych, nazwa spółki czy jej numer KRS także mogą podlegać udostępnieniu w trybie UDIP. Należy zwrócić uwagę, że są to dane powszechnie dostępne w ramach Krajowego Rejestru Sądowego, więc nie sposób czynić z nich przedmiotu ochrony przed opinią publiczną.

Nie oznacza to jednak, że przedsiębiorca zawierający umowy z JSFP pozbawiony jest całkowicie prawa do prywatności. Wszędzie tam, gdzie w umowie czy w dokumentach z nią związanych albo w innych informacjach posiadanych przez JSFP znajdują się dane dotyczące sfery ściśle prywatnej, które w żaden sposób nie dotyczą wykonywania zadania publicznego czy dysponowania środkami publicznymi, nie mogą one być ujawniane w trybie UDIP.