Rozpoczęcie robót budowlanych w oparciu o nieostateczne pozwolenie na budowę?

Nowelizacja prawa budowlanego która weszła w życie 28 czerwca 2015 r. zmieniła brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [dalej: u.p.b.].

Zgodnie z dotychczasowym brzmieniem tego przepisu roboty budowlane można było  rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W praktyce oznaczało to, że inwestor zawsze musiał czekać z rozpoczęciem robót budowlanych co najmniej 14  dni od doręczenia mu pozwolenia na budowę, by stało się ono ostateczne. W wyniku nowelizacji usunięto z przytoczonego przepisu zapis o „ostatecznej” decyzji. Czy to oznacza, że nie będzie trzeba czekać z rozpoczęciem budowy?

Projekt ustawy nowelizującej

W pierwotnej wersji projektu ustawy nowelizującej u.p.b. przewidywano pozostawienie art. 28 ust. 1 u.p.b. w dotychczasowym brzmieniu, a dodatkowo wprowadzenie w art. 28a przepisu stanowiącego, że w przypadku gdy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest wyłącznie inwestor, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – podlegającej wykonaniu. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazywano, że w wielu postępowaniach o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie występują strony inne niż inwestor. Wskazywano również, że wobec dotychczasowego brzmienia art. 28 u.p.b., który przewidywał możliwość rozpoczęcia robót budowlanych wyłącznie w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, nawet w takiej sytuacji nie było możliwe zastosowanie przepisu art. 130 § 4 k.p.a., a więc wykonanie decyzji nieostatecznej mimo, iż była ona zgodna z żądaniem jedynej strony postępowania – inwestora. Wprowadzenie art. 28a miało pozwolić na pominięcie okresu oczekiwania, aż pozwolenie na budowę stanie się ostateczne w sytuacji, gdy inwestor jest jedyną stroną postępowania, zaś decyzja jest zgodna z jego wnioskiem, a więc przyspieszyć rozpoczęcie inwestycji o około 14 dni.

Brzmienie art. 28 ust. 1 po nowelizacji

W ostatecznym brzemieniu ustawy nowelizującej u.p.b. zrezygnowano z wprowadzania art. 28a, a w zamian za to zmieniono brzmienie art. 28 ust. 1 u.p.b. poprzez usunięcie z tego przepisu sformułowania o „ostatecznej” decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, iż rozpoczęcie robót budowlanych jest w aktualnym stanie prawnym możliwe na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę (dotyczy to, co do zasady pozwoleń wydanych w toku postępowań wszczętych po dniu wejścia w życie nowelizacji u.p.b. tj. po 28 czerwca 2015 r.)

Nieostateczne ale wykonalne

Jako, że pozwolenie na budowę jest decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego [dalej: k.p.a.] zmienione brzmienie art. 28 ust. 1 u.p.b. należy skonfrontować z przepisami kpa dotyczącymi wykonania decyzji. Zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Zasadą wynikającą z k.p.a. jest zatem, że nieostateczna decyzja, a więc także nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest wykonalna. Z § 3 i 4 wynika, że nie dotyczy to trzech sytuacji:

1)      gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności,

2)      gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy albo

3)      gdy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron.

W trzech powyżej wskazanych przypadkach możliwe jest wykonanie nieostatecznej decyzji administracyjnej. Jeśli chodzi o decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę sytuacja, o której mowa w pkt 2 powyżej w praktyce nie wystąpi, gdyż w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu przewidującego natychmiastowe wykonanie pozwolenia na budowę z mocy samego prawa. Możliwe jest natomiast wcześniejsze wykonanie pozwolenia w przypadkach, o których mowa w pkt 1 i 3 powyżej.

Po nowelizacji można nadać rygor natychmiastowej wykonalności pozwoleniu na budowę

Rygor natychmiastowej wykonalności to instytucja umożliwiająca wykonanie decyzji nieostatecznej, od której służy odwołanie. Nadaje się go w wyjątkowych przypadkach w trybie, na zasadach i po spełnieniu przesłanek określonych w art. 108 k.p.a. Przed nowelizacją zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmowano, że  nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę rażąco narusza art. 28 ust. 1 u.p.b. w ówczesnym brzmieniu i stanowi obejście prawa, gdyż umożliwiałoby rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznego pozwolenia. Obecnie, wobec wyeliminowania z art. 28 ust. 1 wymogu prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, nie ulega wątpliwości, że możliwe jest nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoleniu na budowę przy spełnieniu ustawowych przesłanek jego nadania, a w konsekwencji możliwe jest rozpoczęcie robót na podstawie nieostatecznego, acz wykonalnego pozwolenia na budowę (z nadanym rygorem). To z pewnością istotna zmiana, korzystna z punktu widzenia interesów inwestorów.

Gdy inwestor jest jedyną stroną postępowania

Nieostateczne pozwolenie na budowę będzie wykonalne również w sytuacji, gdy będzie „zgodne z żądaniem wszystkich stron” na podstawie art. 130 § 4 k.p.a. Klasyczny przypadek to pozwolenie wydane w postępowaniu, w którym jedyną stroną jest inwestor, a pozwolenie jest zgodne z jego wnioskiem (nie można wykluczyć sytuacji, w której organ nałoży w pozwoleniu na inwestora obowiązek, którego nałożenia inwestor nie żądał i w tej sytuacji decyzja nie będzie podlegać wykonaniu przed upływem 14 dni na wniesienie przez inwestora odwołania). Wyłącznie inwestor jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy obszar oddziaływania projektowanego obiektu nie wykracza poza teren działki inwestora. Należy w tym kontekście zauważyć, że autorzy projektu ustawy nowelizującej u.p.b. argumentowali, że wprowadzenie możliwości rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę ma służyć temu, by pozwolić przystąpić szybciej do budowy przede wszystkim budynków mieszkalnych jednorodzinnych, gdyż właśnie w postępowaniach o pozwolenie na budowę dla tego rodzaju budynków nie występują z reguły strony inne niż inwestor. W sytuacji jednak, gdy tą samą nowelizacją zniesiono wymóg uzyskania pozwolenia na budowę dla wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w sytuacji gdy obszar oddziaływania zamyka się na działce inwestora, cel zmiany brzmienia art. 28 u.p.b. w odniesieniu do tego rodzaju budynków w zasadzie odpadł. Nie zmienia to faktu, że wprowadzoną zmianę należy ocenić pozytywnie, gdyż inne wymagające uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane będzie można rozpocząć wcześniej, w sytuacji gdy jedyną stroną postępowania będzie inwestor.

W sytuacji, gdy oprócz inwestora żądającego udzielenia pozwolenia na budowę, stron postępowania będzie więcej, art. 130 § 4 k.p.a. nie znajdzie zastosowania. W tego rodzaju przypadkach, by wcześniej rozpocząć budowę, inwestorowi pozostanie wnioskować do organu o nadanie pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności.