Sprawa zamku w Stobnicy, a pięcioletni termin na stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę

Przy okazji rozstrzygania głośnej sprawy ważności pozwolenia na budowę dla Zamku w Stobnicy WSA w Warszawie wypowiedział się co do tego, czy 5 letni termin na stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę odnosi się także do pozwoleń wydanych przed jego wprowadzeniem do polskiego systemu prawnego.

Ustawą nowelizującą Prawo budowlane z dnia 13 lutego 2020 r. wprowadzono do prawa budowlanego art. 37b wyłączający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Przepis ten dotyczy wszystkich przesłanek nieważnościowych, a więc niezależnie od tego jaką wadą obarczone jest pozwolenie na budowę, po upływie 5 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia pozwolenia nie ma możliwości stwierdzenia jego nieważności.

Nasuwa się pytanie, czy regulacja ta dotyczy wszystkich pozostających obecnie w obrocie prawnym pozwoleń na budowę, czy też nie odnosi się do starych pozwoleń tj. wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacją, która weszła w życie 19 września 2020 r., a także czy znaczenie ma data wszczęcia ewentualnego postępowania nieważnościowego?

Przyjrzyjmy się przepisom przejściowym – zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, przepisy prawa budowalnego stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Na podstawie art. 26 jeszcze przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji inwestor może złożyć do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany sporządzony na zasadach sprzed nowelizacji i wówczas przepisy prawa budowalnego stosuje się również w brzmieniu obowiązującym przed nią. Stosownie do art.  27 ust. 1 pkt 2 z kolei, do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych dla których przed  dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia również znajdą zastosowanie przepisy prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym. W art. 28 wskazano wyjątkowe sytuacje, w których do spraw załatwianych co do zasady w oparciu o przepisy sprzed nowelizacji (tj. spraw o których mowa w art. 25-27 ustawy nowelizującej) znajdą zastosowanie przepisy znowelizowane – dotyczy to procedury związanej z istotnym odstąpieniem od projektu i uproszczonych zasad przenoszenia pozwoleń na budowę (w art. 28 ustawy nowelizującej nie zawarto odesłania do art. 37b dodanego analizowaną nowelizacją).

W mojej ocenie,  należy jednak przyjąć, że ograniczona w czasie do 5 lat możliwość wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego ze skutkiem wstecz odnosi się nie tylko do pozwoleń wydawanych po dniu 19 września 2020 r., lecz do wszelkich pozostających w obrocie prawnym. Taki był cel ustawodawcy i istota wprowadzenia instytucji przedawnienia stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, a przytoczone powyżej przepisy przejściowe nie stoją na przeszkodzie przyjęciu takiego stanowiska.

Podobny pogląd co do zakresu zastosowania art. 37b Prawa budowlanego zaprezentował WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2074/21 przy okazji rozpatrywania głośnej sprawy Zamku w Stobnicy (co ciekawe, ten sam Sąd we wcześniej wydawanych wyrokach prezentował stanowisko przeciwne). Sprawa zamku w Stobnicy dotyczy pozwolenia na budowę wydanego dnia 20 maja 2015 r., co do którego przed 19 września 2020 r. wszczęto  postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności. W ocenie WSA w Warszawie analiza przepisów, jak również procesu legislacyjnego dotyczącego wprowadzenia do systemu prawa art. 37b Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, iż przepis ten ma zastosowanie do pozwoleń budowlanych wydanych zarówno przed jak i po 19 września 2020 r. i to niezależnie od tego czy względem nich nie toczy się jeszcze postępowanie nieważnościowe, czy też postępowanie takie zostało już przed 19 września 2020 r. wszczęte. W ocenie Sądu nie stoi temu na przeszkodzie przytoczony powyżej art. 25 ustawy nowelizującej.

Sąd podkreślił, że dodany art. 37b jest przepisem dotychczas nieznanym ustawie Prawo budowlane (jest to regulacja nowa), zaś art. 25 ustawy zmieniającej wprost i jednoznacznie odnosi się wyłącznie do spraw regulowanych Prawem budowlanym, a więc m.in. spraw o wydanie pozwolenia na budowę, ale już nie o stwierdzenie nieważności decyzji w takiej sprawie wydanej.

Sąd zaakcentował, że postępowanie nieważnościowe, jakkolwiek związane z meritum sprawy dotyczącym pozwolenia na budowę, jest jednak uregulowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie w Prawie budowlanym. Art. 25 ustawy nowelizującej nie może być zatem rozumiany jako odnoszący się również do postępowań o stwierdzenie nieważności, skoro literalnie i wprost jego zakres jest kierowany jedynie (i aż) do postępowań wszczętych wyłącznie na mocy Prawa budowlanego. Dodatkowo Sąd wskazał, że przy wykładni art. 25 należy uwzględniać gwarancyjną rolę przepisów przejściowych, formułowanych po to właśnie, by stabilizować sytuację prawną uczestników obrotu budowlanego, który trwa w sposób ciągły, bez względu na prowadzone prace legislacyjne (bez konieczności zmiany w toku sprawy dokumentów budowlanych sporządzonych pod rządami starego prawa np. projektu budowlanego).

Sąd zarazem zwrócił uwagę na cel wprowadzenia art. 37b, którym jest podkreślana w projekcie nowelizacji i w ramach prac legislacyjnych potrzeba zapewnienia stabilności decyzji budowlanych wydanych w przeszłości, bez względu na datę wydania decyzji czy trwające postępowania nieważnościowe (w tym zakresie w uzasadnieniu zawarto szczegółowe odesłania do procesu legislacyjnego  w ramach którego konsekwentnie wskazywano, iż wprowadzana regulacja ma mieć zastosowanie do wszystkich stanów zastanych).  

Omówiony wyrok pozostaje jednak nieprawomocny jako, iż został zakwestionowany skargą kasacyjną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jest więc szansa, że stanowisko odnośnie zakresu zastosowania art. 37b prawa budowlanego zajmie za pewien czas NSA.