Wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę, a bieg trzyletniego terminu jego ważności

Sąd wstrzymuje Inwestorowi wykonanie pozwolenia na budowę. Inwestor budować nie może, a jednocześnie wisi nad nim ryzyko wygaśnięcia pozwolenia na budowę z uwagi na upływ czasu – czy rzeczywiście ma powody, żeby się obawiać?

W art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) przewidziano dwie samoistne i alternatywne przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę:

1) nierozpoczęcie budowy przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna;

2) przerwanie budowy na czas dłuższy niż trzy lata.   

Wyobraźmy sobie taką sytuacją: Inwestor uzyskuje ostateczne pozwolenie na budowę, lecz nim zdąży rozpocząć budowę, bądź już po jej rozpoczęciu, otrzymuje postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie wstrzymania wykonania udzielonego mu pozwolenia na budowę. Niezależnie od tego, że ma prawo kwestionować tego rodzaju postanowienie w drodze zażalenia do NSA, nie może w takim przypadku legalnie rozpocząć budowy bądź zmuszony jest ją przerwać. W związku z tym nasuwa się pytanie, czy okres, w którym niemożliwe jest rozpoczęcie budowy bądź okres przerwy w budowie spowodowany wstrzymaniem wykonania pozwolenia na budowę przez sąd, wliczać się będzie do trzyletniego terminu ważności pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zauważyć trzeba, że wskazany przepis przewiduje skutek w postaci wygaśnięcia pozwolenia na budowę niezależnie od tego, czy do nierozpoczęcia budowy bądź jej przerwania doszło z powodu okoliczności zawinionych przez inwestora, czy też zupełnie od niego niezależnych. Z literalnego brzmienia analizowanego przepisu wynika, iż przyczyna zwłoki inwestora w rozpoczęciu czy kontynuowaniu budowy pozostaje bez jakiegokolwiek znaczenia dla skutku w postaci wygaśnięcia pozwolenia. Z przepisów prawa nie wynika również wprost, by trzyletni bieg terminu ulegał zawieszeniu na okres wstrzymania budowy przez sąd lub organ.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się jednak zgodnie, że w przypadku, gdy wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę orzekł sąd administracyjny lub organ, nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawnym byłaby sytuacja, w której podporządkowanie się przez inwestora zakazowi budowy uniemożliwiałoby mu zrealizowanie zagwarantowanych ostateczną decyzją uprawnień. W związku z tym wskazuje się, że wyjątkiem powodującym wstrzymanie biegu trzyletniego terminu jest właśnie taka sytuacja, w której rozpoczęcie procesu budowlanego lub jego kontynuowanie nosiłoby cechy działania bezprawnego, a zatem stanowiłoby niezastosowanie się do orzeczonego przez sąd lub organ wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę.

Taki pogląd zaprezentował NSA w wyroku z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 1269/04 i jest on aprobowany również w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 maja 2009 r., sygn. II SA/Bk 12/09, wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 933/19; CBOSA). WSA w Kielcach w wyroku z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 267/17 zaakcentował, że nie można jako obciążającego inwestora konsekwencjami wynikającymi z art. 37 ust. 1 upb (tj. wygaśnięciem pozwolenia na budowę), traktować takiego przerwania budowy, które wynika z ostatecznych, a więc wykonalnych rozstrzygnięć właściwych organów nakazujących wstrzymanie budowy. Pogląd ten jest również w pełni podzielany w piśmiennictwie.[1]

Można zatem bronić twierdzenia, że w drodze wyjątku od reguły wynikającej z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, czasu wstrzymania budowy przez sąd lub organ nie wlicza się do trzyletniego okresu na rozpoczęcie budowy od dnia uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę oraz do trzyletniego okresu przerwy w budowie, po którym pozwolenie na budowę wygasa.