O dyscyplinie finansów publicznych (okiem procesualisty cywilnego)

Jakiś już czas temu (czerwiec 2017 r.) ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie wyraźnego unormowania dla podmiotów sektora finansów publicznych, zezwalającego na zawieranie ugód sądowych lub pozasądowych dotyczących środków podpadających pod reżim publicznoprawny, jeśli tylko prawdopodobieństwo większej korzyści z ugody za tym przemawia. Podstawowy dla tej instytucji przepis art. 54a ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych stanowi, że jednostka sektora finansów publicznych może zawrzeć ugodę w sprawie spornej należności cywilnoprawnej w przypadku dokonania oceny, że skutki ugody są dla tej jednostki lub odpowiednio Skarbu Państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego. Rozwiązanie to, a raczej jego jednoznaczne i pozytywne wyartykułowanie w ustawie (bo i wcześniej zawieranie ugód przez jednostki sektora finansów publicznych było przecież możliwie), miało służyć ożywieniu tej metody likwidacji sporów i przyczyniać się do szybszego ich załatwiania, przy mniejszych – w założeniu – kosztach po stronie państwa lub samorządu.

Oczekiwane ożywienie wszakże nie nastąpiło, a na pewno nie na tyle, by zwiększenie liczby ugód zawieranych przez sektor publiczny zostało dostrzeżone przez różnego rodzaju statystyki. Raz jeszcze okazało się, że urzędowy marazm cechujący działania omawianego sektora, w powiązaniu z pewnego rodzaju asekuranctwem prawnym jego przedstawicieli, wzięły górę nad tzw. alternatywnymi metodami rozwiązywania sporów (lepiej zapłacić znacznie nawet więcej, byle w wykonaniu prawomocnego wyroku sądowego, niż negocjować może i korzystniejszą finansowo ugodę, ale pozbawioną autorytatywnej wypowiedzi sądu, z którą się przecież nie dyskutuje). Jednym zaś z koronnych (choć oficjalnie w przestrzeni publicznej jakoś specjalnie nie eksponowanych) argumentów przesądzających wyższość najgorszego choćby wyroku względem najlepszej obiektywnie ugody było i wciąż pozostaje zamknięcie możliwości dopatrywania się przez rzeczników komisji orzekających, jak i przez same komisje, naruszenia dyscypliny finansowej przez osoby podpadające pod ustawę z dnia 17 grudnia 2004 r.

W takim mniej więcej „otoczeniu” faktycznym i prawnym odbyła się jedna z panelowych dyskusji w ramach Europejskiego Kongresu Gospodarczego, o której można było przeczytać w prasie, a w której swoją obecność zaznaczyli zarówno politycy, jak i urzędnicy oraz przedstawiciele zawodów prawniczych. Co szczególnie jednak warte odnotowania, wśród uczestników rozmowy znaleźli się również prezes NIK oraz prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, i w kontekście ich wypowiedzi – obok dyskutowanych w trakcie konferencji rzeczy mało lub wcale interesujących – jedna wybiła się dużą oryginalnością, i na nią jedną na pewno warto zwrócić uwagę. W ocenie bowiem prezesa NIK, za niegospodarne z punktu widzenia finansów publicznych można uznać takie działania jednostek sektora publicznego, które prowadzą do zbędnego procesu sądowego tam, gdzie sprawę można by zakończyć ugodą lub inną alternatywną metodą rozwiązania sporu prywatnoprawnego, zwłaszcza w przypadkach prowadzenia procesów sądowych mimo wysokiego ryzyka przegranej. Była też ponoć mowa o tym, że NIK będzie chciała kompleksowo przyjrzeć się temu negatywnemu zjawisku, jakie cechuje zachowania organów państwa i innych jednostek sektora finansów publicznych, i to przyjrzeć się z tego właśnie – odwołującego się do pojęcia niegospodarności – punktu widzenia.

Jeżeli wypowiedź (i zapowiedź) prezesa NIK potraktować poważnie, nie zaś jako kolejne strachy na lachy, powstaje pytanie, czy i jak konkretni piastuni organów lub przedstawiciele podmiotów sektora finansów publicznych – z tych, którzy ponoszą osobistą odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny tychże finansów egzekwowaną przez specjalne „komisje orzekające” działające przy regionalnych izbach obrachunkowych – mogą „zabezpieczyć się” przed próbą pociągnięcia ich do takiej odpowiedzialności w tych sprawach, które zakończyły się wyrokiem sądu, choć dopuszczalne było wcześniejsze zakończenie ich ugodą sądową lub pozasądową (a więc de facto we wszelkich w sprawach, w których strony dysponują co do zasady zdolnością do zakończenia sporu w tym trybie, bo nie wszystkie sprawy taką „zdatność ugodową” posiadają).

Wydaje się, że sposób – niedoskonały, ale za to chyba jedyny – jest tutaj ten sam, który zgodnie z ustawą o finansach publicznych ma poprzedzać ewentualne zawarcie ugody, tj. dokonanie w formie pisemnej oceny sprawy z punktu widzenia potencjalnej jej ugodowości z odpowiednio uargumentowanym wnioskiem o „nieopłacalności” ugody lub wręcz, z jakichś konkretnych względów, o niemożności jej zawarcia. Pisemna opinia prawna byłaby więc tutaj swoistym przeciwieństwem tej, bez której nie może dojść do zawarcia ugody stosownie do art. 54a ustawy. Opinia taka powinna być sporządzana w szczególności w tych sprawach, w których żadna ze stron z jakichś względów nie dąży do zawarcia ugody, względnie robi to tylko jedna z nich, ale przy wyraźnym braku zainteresowania takim sposobem zakończenia sporu drugiej ze stron. Jako sporządzona przed wydaniem wyroku, albo nawet jeszcze przed wszczęciem postępowania (gdy powodem miałaby być jednostka SFP), opinia taka stanowiłaby ex post dokument potwierdzający, że w okresie poprzedzającym wydanie wyroku możliwość zwarcia ugody albo nie istniała wcale, albo nie łączyła się z korzyściami przenoszącymi ryzyko i koszt prowadzenia postępowania sądowego.

Powyższa uwaga mogłaby kończyć niniejszy komentarz do zapowiedzi badania „gospodarności” w kontekście braku ugodowego zakończenia sporu, gdyby nie pewna wątpliwość, która rodzi się na tle wypowiedzi przedstawiciela Najwyższej Izby Kontroli. Jeżeli bowiem oczekiwanie czynników oficjalnych (NIK lub regionalnych izb obrachunkowych) miałoby być takie, by jednostki sektora zawierały ugody tam zwłaszcza (a może nawet tam tylko), gdzie sprawy są dla nich na tyle beznadziejne, że o ich choćby częściowym wygraniu w zasadzie mowy być nie może, to jest to oczekiwanie nierealne – ale tym razem nie z przyczyn leżących po stronie administracji lub samorządu. Jak wiadomo ugoda jest umową i do jej zawarcia trzeba zgodnej decyzji obu stron. W sytuacji zatem, gdy przeciwnik jednostki SFP znajduje się na pozycjach silnie rokujących wygraną, jego skłonność do ugody będzie odwrotnie proporcjonalna do prawdopodobieństwa tej wygranej, nawet jeśli będzie musiał nieco dłużej poczekać na korzystny dla siebie wyrok sądu (co jest tym bardziej zrozumiałe, że odsetki za opóźnienie w spełnieniu świadczeń pieniężnych stanowią od dłuższego już czasu najlepszą „lokatę” na rynku). Chodziłoby więc raczej o coś innego – by instytucjonalnie, bodaj i z subtelną „pomocą” kontrolerów NIK, zachęcać sektor publiczny do ugód tam, gdzie sprawy są właśnie niejednoznaczne co do szans i ryzyk związanych z sądowym ich zakończeniem (a takich spraw jest zdecydowana większość), i gdzie obie strony byłyby względnie po równo zainteresowane jakimś kompromisem usuwającym obopólną niepewność przyszłego wyroku. Nie należy natomiast oczekiwać zawierania ugód w sprawach z góry skazanych – wedle najbardziej racjonalnych przewidywań – na przegranie, bo nikt z drugiej strony taką ugodą nie będzie zainteresowany (no chyba że dostanie w jej ramach niemal wszystko, czego żąda, łącznie z odsetkami).

W tych ostatnich sprawach organy kontroli i nadzoru powinny, i owszem, przyglądać się „gospodarności”, ale nie z „ugodowego” punktu widzenia, lecz na płaszczyźnie bezpodstawności odmowy dobrowolnego spełnienia świadczenia zgodne z jego treścią, która to odmowa wymusza na przeciwniku inicjatywę procesową i prowadzi do wieloletniego sporu sądowego, o którym można z dużą dozą prawdopodobieństwa już na wstępie powiedzieć, że zostanie przegrany (razem z jego kosztami powiększającymi, obok odsetek, rozmiar straty ponoszonej wówczas przez jednostkę sektora publicznego).