Krąg stron postępowania koncesyjnego po wyroku TK

Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego uznającego niezgodność z Konstytucją RP przepisów prawa geologicznego i górniczego zawężających krąg stron postępowań koncesyjnych wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości znajdujących się w granicach projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego, powrócą znane praktyce z przeszłości wątpliwości, co do tego, w jaki sposób odróżnić interes prawny od interesu faktycznego podmiotów zgłaszających chęć aktywnego udziału w takim postępowaniu.  

Skarga konstytucyjna (zarejestrowana pod sygn. SK 19/15) na przepisy prawa geologicznego i górniczego określające krąg stron postępowań koncesyjnych długo oczekiwała na rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny. Od dnia jej złożenia do dnia jej rozpoznania upłynęło ponad 6 lat.

Ostatecznie Trybunał, pochylając się nad sprawą skarżącej wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r. wydał pomyślne dla niej rozstrzygnięcie, uznając, że przepisy prawa geologicznego i górniczego, odbierając w sposób jednoznaczny i wyraźny status strony postępowania koncesyjnego m.in. właścicielom nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego, lecz w jego sąsiedztwie, bez względu na istnienie interesu prawnego tych właścicieli, prowadzą do niezgodnego z Konstytucją RP zamknięcia drogi do sądu i uniemożliwienia wszczęcia sądowoadministracyjnej kontroli legalności ostatecznej decyzji o udzieleniu koncesji.

Rozstrzygnięcie Trybunału nie podlega łatwej i jednoznacznej ocenie, gdyż problem przed nim zawisły był wysoce złożony, dotycząc najtrudniejszego w prawie zagadnienia, jakim jest ważenie kolizyjnych wartości i interesów prawnych. Nie podejmując się zatem w tym miejscu próby głosowania zapadłego wyroku, skoncentrować należy się na jego praktycznych konsekwencjach prawnych dla zakończonych, trwających i nowowszczynanych postępowań koncesyjnych.

Co oznacza rozstrzygnięcie Trybunału dla zakończonych postępowań koncesyjnych?

Wyrok TK nie odniósł żadnych bezpośrednich skutków prawnych dla wydanych już decyzji koncesyjnych, w szczególności nie zostały one wzruszone z mocy prawa. Jego skutkiem była natomiast możliwość żądania wznowienia zakończonego postępowania koncesyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału (termin ten upłynął w dniu 18 czerwca 2021 r.).

Paradoksalnie jednak, w większości przypadków, w których zainicjowano postępowanie wznowieniowe w związku z wyrokiem TK wzruszenie decyzji koncesyjnych będzie niedopuszczalne. Pamiętać bowiem należy, że przepisy wyłączają możliwość zmiany lub uchylenia koncesji w wyniku wznowienia postępowania, jeżeli upłynął rok od dnia rozpoczęcia określonej nią działalności.

Brak możliwości wzruszenia decyzji koncesyjnej nie będzie natomiast oznaczać bezprzedmiotowości wszczętych po wyroku TK postępowań wznowieniowych. Jeżeli bowiem organ znajdzie podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji koncesyjnej po zapoznaniu się ze stanowiskiem strony, która nie brała udziału w zakończonym postępowaniu koncesyjnym, a brać powinna, organ nie mogąc wzruszyć decyzji, ograniczy się do stwierdzenia  wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nie podważy ważności decyzji, lecz otworzy możliwość dochodzenia odszkodowania przez podmiot poszkodowany na ogólnych zasadach odpowiedzialności władzy publicznej za szkody wyrządzone wydaniem niezgodnej z prawem decyzji. Bezpośrednim adresatem tych roszczeń będzie jednak nie przedsiębiorca działający w oparciu o wadliwą koncesję, lecz Skarb Państwa.

Co oznacza rozstrzygnięcie Trybunału dla nowych i trwających postępowań koncesyjnych?

Wyrok TK ma szczególnie istotne znaczenie prawne dla nowych i trwających postępowań koncesyjnych. W takich przypadkach jego skutek prawny jest bezpośredni i natychmiastowy. Oznacza on, że zarówno w trwających postępowaniach koncesyjnych, także tych będących już na etapie II instancji, jak i nowowszczynanych postępowaniach, uwzględnić trzeba treść przepisów Prawa geologicznego i górniczego po derogacji trybunalskiej. Co istotne, wyrok TK będzie mieć zastosowanie nie tylko do postępowań zwykłych, ale również może znaleźć zastosowanie np. do postępowań o zmianę decyzji koncesyjnej.

Po wyroku TK krąg stron postępowań koncesyjnych musi być oceniany i ustalony w oparciu o ogólną dyspozycję art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie.

Skutkiem wyroku Trybunału będzie tym samym powrót do znanych praktyce wątpliwości w zakresie określania kręgu stron postępowania koncesyjnego, jakie występowały na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy z 1994 r., kiedy to nie obowiązywała zakwestionowana przez TK regulacja zawężająca krąg stron postępowania koncesyjnego. Orzecznictwo sądowe było w tamtym czasie wysoce niejednolite, wręcz rozchodziło się dwubiegunowo – raz bowiem sądy uznawały, że zasadą jest brak uprawnień właściciela do budowania na podstawie samych zagrożeń związanych z działalnością wydobywczą tezy o statusie strony w sprawach dotyczących koncesji[i], innym razem, że wszystkim osobom prowadzącym działalność gospodarczą na terenie górniczym przysługują uprawnienia strony postępowania koncesyjnego[ii].

Niezależnie od tego, w jakim kierunku obecnie podąży orzecznictwo, nie ulega wątpliwości, że wyrok TK doprowadzi w większości przypadków do wydłużenia postępowań koncesyjnych stwarzając podstawę do otwierania sporów o nadanie statusu strony w toczącym się postępowaniu. Pokładać należy jedynie nadzieje w tym, że doświadczenia z poprzedniego stanu prawnego pozwolą tym razem na szybsze i pewniejsze wypracowanie przez sądy kryteriów delimitacji pomiędzy interesem prawnym i interesem faktycznym interesariuszów postępowań koncesyjnych.