Opiniowanie projektu robót geologicznych

Ocena dopuszczalności przeprowadzenia planowanych robót geologicznych z punktu widzenia postanowień obowiązującego w gminie planu miejscowego lub w razie jego braku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest źródłem licznych sporów.

Obowiązek zaopiniowania projektu robót geologicznych

Prowadzenie działalności w zakresie prac geologicznych jest działalnością regulowaną. Projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji (np. prowadzenie robót geologicznych w celu rozpoznania i udokumentowania złoża kruszywa naturalnego takiego jak piasek, czy żwir), zatwierdza organ administracji geologicznej w drodze decyzji. Przed jej wydaniem konieczne jest jednak uzyskanie opinii co do planowanego przez inwestora przedsięwzięcia wyrażanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce wykonywania robót geologicznych. Opinia nie ma charakteru wiążącego, a zatem organ administracji geologicznej może wydać decyzję zatwierdzającą projekt robót także wbrew negatywnej opinii.

Ustawodawca nie określił, jaki konkretnie zakres ma obejmować ww. opinia. W orzecznictwie i piśmiennictwie dominuje jednak zdecydowanie stanowisko, że wyznacza go przepis art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1072) [dalej także: u.P.g.g.]. Stanowi on, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej w u.P.p.g. jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach.

Kryterium „nienaruszania” aktów planistycznych według założeń ustawodawcy

Wprowadzenie w nowej, obecnie obowiązującej u.P.g.g. warunku „nienaruszania” przez projektowane roboty geologiczne przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz odpowiednio sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium gminy stanowi odstąpienie od konwencji obowiązującej na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, i w założeniu miało ono służyć liberalizacji tego warunku rozpoczęcia prac geologicznych.

W uzasadnieniu do projektu obecnie obowiązującej u.P.g.g. z 2011 r. podkreślono, że przyjęty w art. 7 warunek „nienaruszania” aktów planistycznych służy wyraźniejszemu zdefiniowaniu powiązania dopuszczalności podejmowania i wykonywania działalności regulowanej ustawą z aktami planistycznymi obowiązującymi w gminie celem przerwania wątpliwości, jakie rodziło stosowanie uprzednio obowiązujących przepisów. Podkreślono w nim, że przepis art. 7 ma zlikwidować przeszkody do podejmowania działalności, w sytuacji, kiedy ani plan miejscowy, ani studium nie zawierają zakazu rozpoznania lub wydobywania kopaliny. Wskazano w nim, że dotyczy to w szczególności wydobycia podziemnego i otworowego, bowiem co do zasady taka działalność tylko w nielicznych sytuacjach będzie kolidować z ustalonym przeznaczeniem nieruchomości[i].

Nadanie takiego, a nie innego brzmienia art. 7 u.P.p.g. było zatem reakcją na przyjętą uprzednio w praktyce wysoce restrykcyjną wykładnię przepisów, a nakazującą zachować pełną zgodność projektowanych robót z aktami planistycznymi – w takim rozumieniu, że o ile literalnie tereny objęte planowanymi robotami nie były wskazane w akcie planistycznym, o tyle podjęcie robót było niedopuszczalne[ii].

Posłużenie się przez ustawodawcę określeniem „nienaruszania” aktów planistycznych ma zatem szczególne znaczenie prawne. Zwrot ten nie jest tożsamy z występującym często w innych przepisach zwrotem „zgodności” przedsięwzięcia z postanowieniami aktów planistycznych. Termin „zgodności” wskazuje bowiem na silny związek treściowy pomiędzy porównywanymi stanami (wymóg tożsamości tych stanów), termin „nie naruszania” natomiast sugeruje, że ocena tego związku nie ogranicza się do dosłownego porównania dwóch stanów, lecz ich związku funkcjonalnego tj. możliwości pogodzenia dwóch porównywanych ze sobą stanów.

Wymóg „nienaruszania” postanowień planu lub studium, o którym mowa w art. 7 u.P.g.g., nie powinien być zatem rozumiany jako wymóg dosłownej zgodności projektowanych robót z planem lub studium rozumianym w ten sposób, że prowadzenie projektowanych robót geologicznych warunkowane jest ujęciem takiej działalności w planie lub studium.

Przeciwnie, wykładnia językowa i celowościowa przepisów u.P.g.g. prowadzi do wniosku, że jeżeli zapisy planu miejscowego (studium) nie zakazują wprost podejmowania i wykonywania działalności geologicznej, to należy uznać, że prowadzenie takiej działalności jest dopuszczalne, jeżeli da się ona pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości określonym w planie miejscowym (funkcją terenu wyznaczoną w studium). Każdorazowo zatem należy ocenić, czy planowana działalność da się pogodzić z przeznaczeniem lub wykorzystania nieruchomości określonym w planie miejscowym lub studium.

Kryterium „nienaruszania” aktów planistycznych  w orzecznictwie sądowym

Pomimo, że ratio przyjęcia w u.P.p.g. takiego, a nie innego kryterium oceny projektowanych robót geologicznych z punktu widzenia postanowień planu miejscowego lub odpowiednio studium zostało wyraźnie zdefiniowane w uzasadnieniu projektu ustawy, a kryterium „nienaruszania” aktu planistycznego ma swoje szczególne znaczenie w języku prawnym i prawniczym, sposób rozumienia art. 7 u.P.g.g. od lat jest przedmiotem sporów, praktyka organów niejednolita, a orzecznictwo sądowe niespójne.

Dobrym przykładem jest tutaj rozbieżność w orzeczeniach sądowych dotycząca dopuszczalności prowadzenia robót geologicznych na terenach, dla których w studium przewidziano wykorzystanie rolnicze lub podobne. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 926/18, odrzucając taką dopuszczalność uznał kategorycznie, że „[…] prowadzenie robót geologicznych […] w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z charakterem terenu rolniczego i leśnego, bowiem w żaden sposób nie wiąże się z prowadzeniem produkcji rolnej czy gospodarką leśną.”. Zgoła odmienne zapatrywanie wyraził natomiast m.in. WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 753/21, w którym uznał, że „nieuprawnione jest stanowisko […] że o ile w studium […]  działka skarżącej znajduje się w obszarze gruntów ornych, a w studium brak będzie zapisów dopuszczających możliwość prowadzenia robót geologicznych, zasadne będzie wydanie opinii negatywnej. Jedynym kryterium jest to, czy roboty geologiczne, których wniosek dotyczy umożliwią wykorzystanie nieruchomości w sposób ustalony w studium. […] rolniczego wykorzystania gruntu nie uniemożliwia rozpoznawanie i dokumentowanie kopalin, ponieważ nie narusza w dużym stopniu substancji gruntu”. WSA podkreślił, że praktyka i doświadczenie wskazują, iż opiniowane roboty geologiczne z reguły mają charakter tymczasowy i krótkotrwały oraz nie powodują trwałej zmiany przeznaczenia nieruchomości, a tym samym przeprowadzenie robót geologicznych nie przekreśla docelowego, określonego w studium sposobu wykorzystania nieruchomości pod tereny rolne w przyszłości.

Całkiem niedawno, NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 250/22, uwzględniwszy pojawiające się w orzecznictwie rozbieżności, wskazał, że każda sprawa musi być oceniana indywidualnie. Podkreślił, że organ opiniując planowane przedsięwzięcie obowiązany jest do ustalenia jego rodzaju, czy będzie ono ingerowało w ustalone przeznaczanie nieruchomości i jeśli będzie, to czy ingerencja ta będzie stała w opozycji do przeznaczenia nieruchomości i w jakim stopniu. Dopiero rzetelne poczynienie tych ustaleń pozwala na wydanie prawidłowej opinii o projektowanych robotach.

Podsumowanie

Nie ma uniwersalnego wzorca pozwalającego na stwierdzenie, że takie, a nie inne przeznaczenie określone w planie, lub też taka, a nie inna funkcja terenu wyznaczona w studium, umożliwia albo wyklucza realizację zamierzonych robót geologicznych. Każdocześnie uwzględnić trzeba obok szczegółowych postanowień planu lub studium, także charakter i zakres przewidywanych robót oraz technikę ich wykonania, a także wpływ planowanych robót na zagospodarowanie terenu w trakcie ich realizacji oraz w przyszłości, już po ich zakończeniu.