Opłaty za usługi wodne w nowelizacji prawa wodnego - zapłacimy więcej?

W styczniu br. minął rok od chwili wejścia w życie nowego prawa wodnego[1], którego jednym z podstawowych założeń była konieczność implementacji postanowień tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej, w tym  wdrożenie zasady zwrotu kosztów usług wodnych. Konsekwencją wdrażania ww. zasady była nie tylko likwidacja przez krajowego ustawodawcę szeregu, wcześniej stosowanych zwolnień z opłat za korzystanie z wód (np. na potrzeby energetyki wodnej), ale zwłaszcza przyjęcie w systemie gospodarowania wodami nowej konstrukcji usług wodnych oraz obowiązku ponoszenia opłat za te usługi.

W ciągu kilkunastu miesięcy obowiązywania ustawa ta doczekała się już szeregu nowelizacji, a jak się okazuje to nie koniec. Wynika to między innymi z tego, że mające obszerny i skomplikowany charakter regulacje wywołują sporo wątpliwości interpretacyjnych. O skali problemów w praktycznym stosowaniu tego aktu prawnego świadczyć już dziś może ilość rozstrzygnięć zapadających w sądach administracyjnych. Konsekwentnie zajmowane stanowiska organów Wód Polskich, w tym poważne rozbieżności interpretacyjne dotyczące zasadności nakładania, czy określania wysokości opłat za usługi wodne coraz częściej stają się przedmiotem oceny sądów administracyjnych, które na przestrzeni ostatnich miesięcy zaczęły już w w/w zakresie wypracowywać w miarę jednolite stanowiska.   

WSA w Gdańsku, jako jeden z pierwszych, uwzględnił złożone skargi i uchylił decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określające opłatę stałą za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte albo zamknięte systemy kanalizacji zbiorczej (wyrok z dnia 1.08.2018 r., sygn. akt II SA/Gd 297/18). W stanie faktycznym tej sprawy Skarżący posiadał decyzję w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z odcinka drogi krajowej do wód, a także decyzję pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych – rowów przydrożnych oraz wylotów wód opadowych i roztopowych. Nie kwestionując prawidłowości w ustaleniu wysokości opłaty, Skarżący nie zgodził się z jej ustaleniem co do zasady.  Wskazywał m.in., że opłatę za usługi wodne uiszcza się wówczas, gdy istnieje system odwodnienia, za pośrednictwem którego następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, a sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego nie świadczy o funkcjonowaniu wskazanego w ww. decyzji systemu. Skarżący wskazywał także, że pozwolenie wodnoprawne uzyskuje się na wczesnym etapie procesu inwestycyjnego, a w jego przypadku inwestycja związana z rozbudową drogi nie została zrealizowana, projektowany układ odwodnienia i wyloty nie istnieją. Stanowi to o bezzasadności naliczonej opłaty.[2] W rezultacie rozpoznania sprawy WSA w Gdańsku doszedł do wniosku, iż ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku uiszczania opłat do odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych już ujętych w określone urządzenia kanalizacji deszczowej. Urządzenia te służą przechwytywaniu wód opadowych lub roztopowych oraz ich dalszemu odprowadzaniu do wód. W ocenie tego Sądu, organy ustalające wysokość opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych danej sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie posiadania pozwolenia. Rzeczywista możliwość korzystania z usługi aktualizuje się bowiem dopiero wówczas, kiedy istnieje system kanalizacji deszczowej, służący do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. Analogiczne rozstrzygnięcie zapadło w WSA w Gdańsku także w wyroku z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 295/18.

W podobnym tonie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 401/18. Stanowisko prezentowane w tej sprawie przez Organ sprowadzało się do wykazywania, iż opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym. Zdaniem Organu, każdy podmiot, który legitymuje się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym jest obowiązany do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne wynikające z tego pozwolenia, a opłata stała stanowi swego rodzaju formę rekompensaty za gotowość środowiska naturalnego do przyjęcia wód opadowych i roztopowych określonych w pozwoleniu. W ocenie Organu, fakt niekorzystania przez skarżącego z pozwolenia wodnoprawnego z powodu braku realizacji inwestycji jest irrelewantny z punktu widzenia obowiązku ponoszenia opłaty stałej. I w tej sprawie WSA uchylił wydaną decyzję. Przywołując w uzasadnieniu art. 271 ust. 4 prawa wodnego, sąd ten wskazał, iż „odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 – składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest maksymalna ilość wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych. /…/ wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 272 Prawa wodnego, a co za tym idzie różna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzanie wód, jest działaniem zamierzonym.” W konsekwencji zdaniem tego sądu, „intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do odprowadzania wód, a moment aktualizacji opłaty stałej za odprowadzanie wód jest inny niż w przypadku opłaty stałej za pobór wód i związany jest z korzystaniem z tego uprawnienia lub chociażby realną możliwością wykorzystywania uprawnienia.” Prezentowana przez sąd szeroko w uzasadnieniu wyroku interpretacja doprowadziła do postawienia konkluzji, iż ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym, z usług wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne, nawet w formie opłaty stałej, naliczanej wg maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Do analogicznych wniosków doszedł także WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 12 lipca 2017 r., II SA/Sz 482/18; wskazując m.in., iż opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód ustala się tylko w przypadku faktycznego wprowadzania ścieków do wód  lub do ziemi, a nie za samą możliwość ich wprowadzania stosownie do zapisów pozwolenia wodnoprawnego. Przed ustaleniem opłaty za wprowadzanie ścieków do wód organ powinien sprawdzić, czy doszło do wykonania tego urządzenia wodnego i wprowadzenia ścieków do wód. W podobnym tonie wypowiadały się sądy administracyjne w szeregu kolejnych rozpatrywanych spraw.

Problemem nie tylko określenie opłaty co do zasady, ale i jej wysokość

Sformułowane przez ustawodawcę wzory obliczania wysokości opłat stałych za usługi wodne polegające na poborze wód, zarówno podziemnych, jak i powierzchniowych, na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi; na odprowadzaniu do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, prezentowane są w art. 271 prawa wodnego. Generalnie ujmując, wysokość opłaty stałej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń. Regulacje te od początku obowiązywania prawa wodnego budziły sporo wątpliwości oraz emocji, jeśli brać pod uwagę, iż pozwolenia wodnoprawne lub pozwolenia zintegrowane obowiązujące w momencie wejścia w życie ustawy nie określały maksymalnych ilości zużycia wody czy wprowadzania ścieków w oparciu o wskaźnik m³/s. Z praktyki działania organów ustalających wysokość opłaty stałej w oparciu o istniejące pozwolenia wodnoprawne (lub zintegrowane) wynika, iż sprawdził się ten scenariusz, w którym zakładano, że przy wyliczaniu opłaty organy brać będą pod uwagę wskaźniki umożliwiające wyliczenie opłaty na najwyższym poziomie. W konsekwencji, tego rodzaju działania organów, nieakceptowalne po stronie korzystających z usług wodnych, także stały się przedmiotem oceny dokonanej przez sądy administracyjne.

WSA w Krakowie, w sprawie o sygn. II SA/Kr 777/18, zbadał legalność decyzji określającej opłatą stałą za zrzut ścieków przemysłowych do potoku, pochodzących z płukania butelek. W decyzji stanowiącej podstawę wyliczenia opłaty, określone zostały dopuszczalne wskaźniki ilościowe ścieków wprowadzanych do wód, wg czterech wielkości: jako średnie dobowe (25 m³/d); maksymalne dobowe (102 m³/d); maksymalne roczne (6245 m³/rok) i jako ilości maksymalne godzinowe (12,9 m³/h). W stanie faktycznym tej sprawy, do ustalenia opłaty organ przyjął wskaźnik maksymalnego zrzutu ścieków wg przelicznika godzinowego, a w ocenie skarżącej powinien być to wskaźnik wg przelicznika rocznego. Spór niniejszej sprawy sprowadził się w konsekwencji do konieczności ustalenia, który ze wskaźników określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, powinien być podstawą ustalania opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

W uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję sąd wskazał, iż maksymalny roczny zrzut ścieków, którego skarżąca może dokonać w skali rocznej to 6 245 m³. W ocenie sądu, gdyby obliczyć tę wielkość (maksymalny roczny zrzut ścieków) poprzez przemnożenie maksymalnego zrzutu godzinowego (12,9) przez ilość godzin w ciągu doby (24) i ilość dni w roku (265) to otrzymamy wynik 113 004 m³/rok co oznacza, że skarżąca osiemnastokrotnie przekroczyłaby warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym. W uzasadnieniu przywołanego rozstrzygnięcia sąd uznał stanowisko prezentowane przez skarżącą za słuszne i wskazał, że „określenie w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego zrzutu godzinowego nie oznacza, że użytkownik dokonuje go systematycznie w każdej godzinie roku. Nie ulega wątpliwości, że niezależnie od limitu godzinowego skarżąca nie może w ciągu roku zrzucić więcej ścieków niż 6 245 m³, co podzielone na 365 dni, 24 godziny, 60 minut i 60 sekund daje 0,00019803. Rację ma zatem skarżąca, że to właśnie wielkość  0,00019803 jest „maksymalną ilością ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażoną w m³/s, o której mowa w art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne”. Stanowisko zbieżne z powyżej prezentowanym zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie także w wyroku z dnia 8 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 586/18). Zastrzeżenia co do sposobu obliczenia przez organ opłaty stałej, tym razem za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych, miał także WSA w Szczecinie. Wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 473/18) sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję, wyrażając przy tym wątpliwość co do stanowiska organu, iż przy obliczaniu opłaty stałej winien być uwzględniany maksymalny pobór godzinowy wynikający z pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem tego sądu, w sytuacji, gdy ustawodawca nie zajął jednoznacznego stanowiska w przedmiocie zasad naliczania opłaty stałej, stanowisko organu wydaje się być wątpliwe. Analogiczne stanowisko do powyższego zajął także WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 12 lipca 2018 r., o sygn. akt II SA/Sz 482/18. Podkreślenia wymaga, iż w każdym z omawianych przypadków wytykano organom prowadzącym postępowanie także naruszenie procedury postępowania, tj. art. 7a kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Interpretacje sądów stracą na aktualności?

Od października 2018 r. trwają prace nad następną nowelizacją prawa wodnego. Aktualnie na stronach Rządowego Centrum Legislacji można zapoznać się z kolejną wersją projektu (NOWY TEKST II projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw). W szeregu nowych propozycji uwagę zwracają propozycje zmian odnoszących się do zasad nakładania i określania przez właściwe organy wysokości opłat za usługi wodne.

W pierwszej kolejności wskazać należy na propozycję, aby opłaty stałe za usługi wodne ponosić za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne, do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Projektowana regulacja odbiega zatem od prezentowanego przez sądy administracyjne stanowiska, iż nie sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego stanowi podstawę nałożenia opłaty stałej, ale także faktyczne korzystanie z uprawnień określonych w posiadanym pozwoleniu. Niezależnie od tego proponuje się, aby opłata ulegała obniżeniu lub podwyższeniu w sytuacji, kiedy nastąpi zdarzenie mające wpływ na zmianę pozwolenia wodnoprawnego, od którego uzależniona jest wysokość opłaty stałej ustalonej w danym roku w formie informacji rocznej lub określonej w drodze decyzji właściwego organu Wód Polskich.

Kolejną z propozycji jest jednoznaczne określenie wskaźnika branego za podstawę przy wyliczeniu opłaty. Zgodnie z projektowanym art. 552a „W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3 na sekundę, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m³ na godzinę maksymalnych ilości możliwych do pobrania wód, możliwych do odprowadzania wód do wód lub możliwych do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych w m3 na sekundę.”

Z uzasadnienia projektu wynika, iż celem tej regulacji ma być „usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy – Prawo wodne przepisu, jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s.” W powyższym zakresie nie uwzględniono uwag kierowanych pod adresem projektu, w tym w ramach uzgodnień międzyresortowych wskazujących, iż „/…/ Takie sformułowanie przepisu spowoduje, że opłata będzie naliczana w możliwie najwyższej wysokości /…/ W jednym z przypadków, o których poinformowano Ministerstwo Energii, zgodnie z praktyką stosowaną przez PGW Wody Polskie, opłata określona na podstawie przepływów godzinowych Qmax.h wyniosła 7.600 zł, podczas, gdy przy wykorzystaniu parametru Qmax.rok opłata wyniosłaby 85 zł /…/.”[3]

W ocenie projektodawców „Charakter opłaty stałej wyklucza możliwość przyjęcia do obliczenia opłaty stałej maksymalnej ilości możliwej do pobrania wody na rok /…/, która wynika z pozwolenia wodnoprawnego. Opłata stała stanowi rekompensatę za rezerwację zasobów wód w ilości, która umożliwi korzystanie z nich w dowolnym momencie w maksymalnym rozmiarze, a nie za dopuszczalną (maksymalną) ilość możliwej do pobrania wody na rok.”

Uwzględniając powyższe należy sądzić, iż pomimo jednolicie już ukierunkowanych stanowisk sądów administracyjnych, po wejściu w życie projektowanych rozwiązań, poglądy te utracą na aktualności. Niezależnie od tego, przyjęcie jako podstawy wyliczania wysokości opłaty za usługi wodne wskaźnika powodującego, że będzie ona najwyższa z możliwych, nie dość, że, co słusznie wskazano[4], nie ma uzasadnienia celowościowego oraz środowiskowego, lecz wyłącznie fiskalny, to nie pozostanie bez wpływu na wzrost kosztów prowadzenia działalności przez podmioty korzystające w jej ramach z usług wodnych.