Zabudowa nielegalna nie może być uwzględniana w analizie urbanistycznej

Przy obecnym kształcie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [dalej: upzp] w dalszym ciągu znaczną rolę w procesie zagospodarowania nieruchomości odgrywają decyzje o warunkach zabudowy. W toku postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy organ przeprowadza analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym wyznaczonym wokół działki objętej wnioskiem. W praktyce zleca się przeprowadzenie analizy osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, która przygotowuje projekt decyzji.  Analiza taka zwana jest analizą urbanistyczną. Od wyników tej analizy zależy, czy ustalone zostaną warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora czy też organ wyda decyzję odmowną.

Istotą analizy jest dokonanie weryfikacji zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, po to, by ustalić czy projektowana zabudowa wpisuje się w istniejącą w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy.

W praktyce problematyczne są dane brane przez urbanistów lub architektów pod uwagę przy wykonywaniu analizy, które determinują jej wyniki. Często funkcja obiektów znajdujących się na danej działce różni się od funkcji deklarowanej na etapie wydawania pozwolenia na budowę dla danego obiektu. Różnią się także gabaryty obiektów – wielokroć okazuje się, że obiekty istniejące zostały w całości wykonane samowolnie bądź też zostały nielegalnie rozbudowane, przebudowane czy też nielegalnie zmieniono sposób ich użytkowania.

NSA w wyroku z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1318/16 wskazał, że zabudowa stanowiąca odniesienie do ustalania kontynuacji funkcji i parametrów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, powinna być zgodna z porządkiem prawnym. Zdaniem NSA organ ustalający warunki zabudowy wykonując swe ustawowe zadania nie może abstrahować od ogólnego porządku prawnego. W sytuacji powzięcia wątpliwości, czy istniejąca zabudowa jest zabudową legalną, powinien ustalić, czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem w szczególności zasięgnąć informacji od innych organów administracji publicznej. Według NSA znaczenie ma przede wszystkim to, czy zabudowę zrealizowano z zachowaniem warunków określonych w prawie budowlanym, a nie tylko to, czy może być ona w przyszłości zalegalizowana. Niedochowanie tych warunków pozwala stwierdzić, że istniejąca zabudowa, przynajmniej z punktu widzenia organu ustalającego warunki zabudowy, jest "samowolą budowlaną", a więc obiektem wybudowanym bez pozwolenia budowlanego albo dokonania zgłoszenia, jeżeli takie było wymagane. NSA uznał, iż błędny jest pogląd jakoby brak ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego kończącej postępowanie legalizacyjne bądź naprawcze wykluczał przyjęcie przez organ właściwy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, że określona zabudowa nie jest zgodna z porządkiem prawnym.

W analizowanym wyroku NSA wskazał, iż organ właściwy w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu samodzielnie orzeka o przesłance skutecznej analizy urbanistycznej, jaką jest porównanie planowanej nowej zabudowy z tą zabudową w obszarze analizowanym, która jest zgodna z porządkiem prawnym. Zagadnieniem odrębnym jest to, na czym opiera swoje ustalenia w tej mierze.Nie można, zdaniem NSA wykluczyć sytuacji, w której bez ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego, na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym np. informacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, informacji organu nadzoru budowlanego, zeznań świadków, dokumentu lub informacji z ewidencji gruntów i budynków, dokumentacji wieczystoksięgowej, przesłuchania samych stron, niewątpliwe będzie ustalenie o sprzeczności zabudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie także z przepisami prawa budowlanego.

Podobne stanowisko zaprezentował WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 42/18.W ocenie Sądu do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym. Przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu należało przyjąć  w takiej sytuacji, że są to działki niezabudowane. Ponadto WSA w Gdańsku wskazał, że do urzędu gminy przesyłane są do wiadomości wszystkie decyzje zezwalające na budowę na obszarze danej gminy. Zatem z urzędu organowi zazwyczaj wiadomo gdzie powstaje legalna zabudowa. Natomiast brak decyzji o pozwoleniu na budowę pozwala na przyjęcie, że istniejąca zabudowa jest nielegalna.

Stanowisko sądów jakoby wyłącznie zabudowa legalna powinna być brana pod uwagę przy analizie urbanistycznej wykonywanej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy dla nowej, projektowanej zabudowy, co do zasady zasługuje na aprobatę. W praktyce mogą się jednak pojawić wątpliwości związane z tym, skąd urbaniści i architekci mają czerpać dane do analiz. W razie wątpliwości co do np. funkcji realizowanej na danej działce znajdującej się w obszarze analizowanym czy też powierzchni zabudowy poszczególnych działek należałoby wystąpić do odpowiednich organów o informację w zakresie wydanych pozwoleń na budowę, ewentualnie prowadzonych postępowań legalizacyjnych czy naprawczych.