Czy wykonawca może samodzielnie uzupełnić brakujące dokumenty bez wezwania zamawiającego?

Przepisy prawa zamówień publicznych stwarzają wykonawcy, ubiegającemu się o udzielenie zamówienia publicznego, możliwość uzupełnienia niektórych dokumentów składanych wraz z ofertą, ze względu na pierwotne braki lub uchybienia w zakresie tej dokumentacji.

Możliwość uzupełnienia brakującej dokumentacji - dotycząca w szczególności oświadczeń i dokumentów składanych na potwierdzenie spełniania warunków udziału w postępowaniu - pojawia się, gdy do uzupełnienia dokumentów wezwie wykonawcę zamawiający. Czy dopuszczalne jest natomiast samodzielne uzupełnienie przez wykonawcę powyższych dokumentów bez wezwania zamawiającego?

Wykonawca, który w terminie nie złożył wymaganych przez zamawiającego oświadczeń lub dokumentów - składanych na potwierdzenie spełniania warunków udziału w postępowaniu - albo który złożył oświadczenia lub dokumenty, zawierające błędy, co do zasady, podlega wykluczeniu z postępowania. Wykluczenie wykonawcy następuje z tego powodu, że nie wykazał on, że spełnił postawione warunki udziału w postępowaniu. Przed wykluczeniem wykonawcy zamawiający ma jednak obowiązek wezwać ww. wykonawcę do uzupełnienia brakujących (lub błędnych) oświadczeń lub dokumentów w wyznaczonym terminie. Powyższy obowiązek zamawiającego wynika z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (dalej również jako: „Ustawa PZP”). Z obowiązku takiego zamawiający zwolniony jest wtedy, gdy oferta wykonawcy podlegałaby odrzuceniu albo konieczne byłoby unieważnienie postępowania. Złożone na wezwanie zamawiającego oświadczenia i dokumenty powinny potwierdzać spełnianie przez wykonawcę warunków udziału w postępowaniu nie później niż w dniu, w którym upłynął termin składania ofert. Jednocześnie w orzecznictwie [1] przyjmuje się, że ponowne wzywanie wykonawcy do uzupełniania tych samych dokumentów, w zakresie tych samych błędów lub braków, nie znajduje uzasadnienia w treści art. 26 ust. 3 Ustawy PZP.

W praktyce nierzadko zdarza się, że wykonawca po złożeniu oferty odkrywa, iż nie załączył do niej wszystkich koniecznych dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu lub nawet świadomie składa ofertę bez wymaganego dokumentu, którym nie dysponuje jeszcze w dniu składania ofert, licząc, że uzupełni ten dokument później.

Czy wykonawca może samodzielnie uzupełnić ten dokument czy zamawiający powinien go do tego wezwać?

Orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej (dalej również jako: „KIO” lub „Izba”) nie jest w powyższej kwestii w pełni zgodne.

W wielu orzeczeniach występowało stanowisko, że wykonawca może samodzielnie uzupełnić brakującą dokumentację.

W jednym z orzeczeń [2] Izba uznała, że wykonawca, co do zasady, nawet bez wezwania ze strony zamawiającego, gdy stwierdzi, iż zachodzą w stosunku do niego okoliczności wskazane w art. 26 ust. 3 Ustawy PZP, uprawniony jest do uzupełnienia dokumentów. W innym orzeczeniu [3] przejęto, że wezwanie do uzupełnienia dokumentów lub oświadczeń jest czynnością zastrzeżoną dla zamawiającego, jednak Ustawa PZP nie zawiera zakazu samodzielnego uzupełniania dokumentu lub oświadczenia, o którym mowa w art. 25 ust. 1 Ustawy PZP przez wykonawcę. Z kolei, zgodnie z innym wyrokiem KIO [4], w sytuacji, gdyby okazało się, że uzupełnione samodzielnie przez wykonawcę dokumenty potwierdzają spełnianie warunku udziału w postępowaniu, nakazywanie zamawiającemu wezwania wykonawcy do uzupełnienia już przedłożonych dokumentów, byłoby działaniem sztucznym, obarczonym nadmiernym formalizmem.

Zdarza się jednak, że Izba do możliwości samodzielnego uzupełnienia dokumentacji przez wykonawcę podchodzi raczej krytycznie. Przykładowo, w jednym z orzeczeń [5] KIO wskazała, że nie podziela poglądu, że wykonawca uprawniony jest samodzielnie, bez wezwania zamawiającego uzupełniać wadliwe, czy też niepełne dokumenty oferty. Dopuszczenie do samodzielnego uzupełniania przez wykonawcę dokumentów oferty po upływie wyznaczonego terminu jej złożenia prowadziłoby bowiem - zdaniem Izby - do chaotycznego przebiegu postępowania przetargowego, niezgodnego z wyznaczonymi regułami.

Bardziej wyważone stanowisko KIO zajęła w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. [6], gdzie doszła do wniosku, że wykonawca nie może wykorzystywać braku zakazu samodzielnego składania dokumentów w celu uzyskania możliwości uzupełnienia tego samego dokumentu więcej niż jeden raz.

W świetle powyższego wyraźnym jest, że dopuszczalność samodzielnego złożenia dokumentów przez wykonawcę uzależniona jest od okoliczności danej sprawy. Z całą pewnością samodzielne uzupełnianie dokumentów przez wykonawcę nie powinno prowadzić do wielokrotnych uzupełnień dokumentów przez wykonawcę (najpierw samodzielnie, a potem na wezwanie zamawiającego, w przypadku gdy pierwsze uzupełnienie zostałoby uznane za niepotwierdzające spełniania warunków udziału w postępowaniu).

[1] Wyrok KIO z dnia 13 maja 2014 r., sygn.. akt KIO 873/15.

[2] Wyrok KIO z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt KIO/UZP 1551/10.

[3] Wyrok z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt KIO 1169/11.

[4] Wyrok KIO z dnia 3 stycznia 2011 r., sygn. akt KIO 2723/10.

[5] Wyrok KIO z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt KIO 1746/14.

[6] Wyrok KIO z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt KIO 9/15.